协调各方关系深化江苏沿海开发

　　古璇　古龙高CVk大陆桥物流联盟

　　江苏沿海开发进入国家战略已经三年，江苏沿海地区发展进入一个拐点，深入实施江苏沿海开发，要根据新情况，研究新问题，采取新举措，处理好以下八方面关系。加强国家战略目标与省战略目标的协调，处理好国家战略与地区战略的关系根据《江苏沿海地区发展规划》（以下简称“规划”），国家的战略目标是，将江苏沿海地区建设成“我国重要的综合交通枢纽，沿海新型的工业基地，重要的后备土地资源开发区，生态环境优美、人民生活富足的宜居区，我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡”。可以看出，在国家战略中，江苏沿海地区的战略位置非常重要。可是，在江苏，沿海地区是一个地理上的神经末梢，交通不便；同时，沿海也是一个落后的经济神经末梢，对江苏经济的贡献不大。从港口来看，在国家战略中江苏沿海占据重要地位，20 世纪80 年代,国家确立的首批沿海开放城市中, 虽然江苏沿海的连云港和南通就占有两席。但是，江苏的航运交通主要通过长江港口和上海港，江苏沿海港口对江苏的经济影响权重不大。长期以来，江苏的发展战略目标是以苏南为重点的，沿海地区在江苏经济中的战略地位并不重要。沿海地区在江苏经济中的可有可无的战略地位导致了江苏沿海地区发展的缓慢。江苏省也推出了很多推动沿海发展的政策，但是沿海地区仍然发展缓慢，其原因就在于沿海地区在江苏战略目标中的地位低下。例如，连云港市是全国首批沿海14 个开放城市之一，当时的经济状况与同时开放的浙江宁波处于相同位置，连云港港口的发展较宁波港还更快一些。但是，今天的宁波无论是经济总量还是港口发展，都已经将连云港远远抛在后面。CVk大陆桥物流联盟

　　由此可见，省级的战略重点与国家的战略目标客观上是不一致的。由于战略地位直接决定经济发展的产业布局和规划，因此，应该加强国家战略目标与江苏省战略重点的协调，提高沿海地区在江苏经济发展战略中的地位。只有在战略目标上协调国家、省、地方之间不同政策目标、不同政策工具，制定出完善的、可操作的政策体系，才能有效地推动江苏沿海开发。加强省战略与沿海战略目标的协调，处理好沿海发展与江苏全局的关系研究显示，江苏沿海开发三年以来，沿海三市之间竞争多于合作，区域竞争不仅越来越白热化，争资金争项目，争夺人才和中央企业的落户，而且同质化竞争十分严重。例如，在产业方面，各地都一致要求省里安排大项目，争夺石化、钢铁等大项目。我们在对江苏沿海三市“十二五”规划的比较发现，“ 十二五”期间沿海三市的同质化竞争将更为激烈，具体见下表。在发展与环保等方面也都存在目标的冲突。同质化竞争表现在区域经济规划的趋同化、产业布局的趋同化和项目的趋同化，同质化竞争将可能导致沿海开发的低层次、高成本及大量利益外溢。因此，必须加强省、市、县之间的战略目标的协调。要明确各市、县在沿海开发战略中的地位，要根据国家在《江苏沿海发展规划》中的目标定位，充分发挥各地的区位优势，确保沿海开发的有序进行。加强产业与生态、环保发展的协调，处理好经济发展和环境保护的关系这一轮沿海开发以工业为主导，工业的重点是引进大项目，特别是港口，需要大项目的支撑。几乎所有临港产业都以引进钢铁、石化，电厂等重化工为主。例如，南通的吕四港正式运行，540万吨吞吐量，主要靠新建的大唐火力电厂，准备运行的洋口港也是依靠来自印尼的、吞吐量约1 千万吨的中石油天然气项目。CVk大陆桥物流联盟

　　此外，各地还积极争取南京钢铁厂，沙钢搬迁到江苏沿海。在连云港发展重点的徐圩新区，规划引进的项目重点也是石化、钢铁等重化工项目。尽管各个项目均会通过环境评估，但是，大规模的污染产业引进必然对当地的环境和生态产生严重的影响。以工业为主导的开发，各级政府的主要目标也是发展工业。这将使要素的配置发生变化，导致生产要素流向工业等非农产业。但是，沿海也是江苏的粮仓，是江苏的农业基地，是实施现代化农业工程的主要区域。虽然，国家提出了围垦滩涂使用的“6:2:2”原则,但是在全国土地供给日趋紧张的大背景下，滩涂成为沿海筹集资金、吸引项目的主要筹码。各地均采用了“卖地招商”的发展模式。在建立“特大城市”的目标下，各地城市圈地成风。圈地的土地指标大多来自于滩涂, 用围垦的滩涂作为农用地而置换良田。结果，良田变建设用地，剩下的是围垦的滩涂。另一方面，苏南购买许多围垦的滩涂置换为农业用地指标，但是，苏南并不开发已围垦的滩涂。苏南用这些指标来“置换”苏南的农田，将苏南的农田变为建设用地，从而获取更大的利益。从指标表面看，苏南的农田面积并没有减少，但是，实际上，苏南的良田已经减少了，已经被“置换”为沿海的滩涂了。江苏耕地保有量不断减少，全省人均耕地面积仅为0.93 亩，已接近联合国粮农组织确定的人均0.8 亩的警戒线。因此，如何在大力发展工业的情况下搞好农业，如何在大规模“置换”围垦滩涂，“ 卖地招商”模式下保证良田不流失，是对政府的一大挑战。在以工业为主导的背景下，工业的大发展必然导致环境的污染和生态的破坏。大部分的污染将流向近海区域，生态的破坏也将集中在近海区域。CVk大陆桥物流联盟

　　在这一方面，日本的沿海开发是一个历史教训。由于日本在沿海开发初期没有注重环境问题，近海污染严重。如濑户内海,开发建设前曾是日本综合环境最优美的地带之一。但随着工业区的开发建设,濑户内海一度变成一片死海, 海洋生态的破坏和环境的污染又反过来威胁沿岸的工业生产和居民生活, 迫使日本政府不得不二次投巨资进行治理。因此，要加强工业发展与生态、环保的协调，特别要防止近海区域的污染和生态的破坏。经济发展是为了更好地生存，环境的恶化又使美好的愿望打了折扣，因此，要坚持科学的发展观，正确处理好经济发展和环境保护的关系，这是各级政府应该努力解决的大事。当然，在加快盐城沿海滩涂综合开发利用过程中，绝不能主动选择“污染型”发展模式，必须把环境保护作为一条政策界限，努力实现在资源承载能力范围内的快速发展。沿海大开发，既是一个千载难逢的历史机遇，但也使资源与环境保护面临着严峻的挑战与考验。从某种意义上讲，资源与环境保护是沿海开发成功与否的准入标准和最高标准，如果资源与环境没有保护好，上了再多的项目，GDP 总量增加再多，人们饮水与食品不安全，体质下降，恶性病激增，人们预期寿命下降，这样的开发成果违背了以人为本，是没有任何意义的。因此，搞好资源与环境保护，是南通成为江苏沿海开发主力军对策中不可缺少，不可忽略的重要工作，我们要将之贯穿在沿海开发的全过程中。加强江苏全省地区间的协调，处理好区域竞合关系江苏沿海开发既是国家战略，又关系到江苏经济发展的全局。江苏经济要实现共同发展，必须处理好区域间竞合关系。在区域范围上，首先要在江苏沿海开发的统一规划下，加强沿海南通、盐城、连云港三市间的合作与协调。例如，港口是江苏沿海的核心资源，在港口建设方面，目前，沿海三市均提出大力发展港口。除了连云港外，南通、盐城也在积极建设自己的国际性港口。CVk大陆桥物流联盟

　　各个县也在建设港口，围垦滩涂，呈现“遍地开花”的局面。但是，三市一定要突出重点，分阶段建设沿海港口群。连云港的港口地质条件比较好，又有陇海铁路的支撑，建港条件比较成熟。南通由于长江港口较多，距离苏南、上海较近，经济总量较大，虽然港口地质条件不是很好，但是可以承接长江港口的货物，因此也应该重点支持。盐城沿海港口发展，由于受到地质条件相对比较差，经济腹地也比较弱等主客观条件的制约，发展成为国际型大港口的可能性不大，必须对港口发展有正确定位，明确各港口的战略功能定位与协调，重点建设连云港和南通港，把盐城沿海港口纳入江苏海港、江港发展的体系中，与连云港、南通港等进行合作，南北呼应，最终带动盐城港口的发展，逐步形成沿海港口群框架。其次，处理好南、北、中关系。同样，搞好沿海地区发展，一定要加强地区协调，江苏沿海地区落后的一个重要原因就是它在江苏的区位劣势。它位于江苏的东北部，北面的山东切断了它的北翼，缺乏北面的支撑；南面有长江，隔断了它的南翼；西面是同样落后的苏北地区，无法提供有力的支撑。江苏是一个发达省份，但是，沿海却得不到本省经济的支持和辐射。地区关系，既是合作关系，也是竞争关系。苏南是江苏的经济主体，全国的经济发达地区，理应对沿海地区开发作出贡献。为了加快苏北发展，实现全省的区域共同发展，省政府实施了“南北挂钩、产业转移”等重大战略，但是，效果并不理想。这里既有区位问题，例如港口的货运，苏南是一个高度外向型的经济，通过海港的运输量很大，但是很少利用江苏沿海的港口。苏南企业主要是通过上海港，进入国际市场。也有竞争因素，尽管苏南的制造业规模很大，单位土地的经济承载量过重，但是，转移到沿海的仍然很少。从产业结构来看，沿海与苏南有很大的互补性，特别是沿海港口的发展与苏南的外向型经济的相互衔接，相互支撑。CVk大陆桥物流联盟

　　因此，江苏沿海开发必须南、北、中地区的协调。不能仅仅考虑沿海地区内部的联系，不能仅仅依靠内部来支撑，加强南北对接，实现相互支撑、相互促进，共同发展。而加强苏南与沿海的经济联系，实现两者的对接，是沿海开发的难点。加强经济联系和合作有利于江苏沿海的崛起，有利于苏南地区的提高，有利于江苏全省再上新的台阶。江苏沿海的振兴只会使苏南更好的发展，而不是将大批商机挖走。沿海地区发展起来了，其丰富的物质资源和劳动力资源，与苏南企业能更好的形成互动，将更有利于苏南的发展；与苏南地区合作也会让沿海地区更快地崛起。通过“江海合作”，沿海地区的落后可转达化为后发优势，形成明显的赶超效应。具体讲，要加强以下方面的合作：一要以要素的优化配置与组合为纽带推进经济联合。江苏沿海地区与苏南地区有很强的要素互补性，苏南的沿江发展，开始面对土地紧张，产业升级的压力，需要并开始向沿海作经济梯度产业转移。而沿海地区有广袤的土地资源、自然资源，也非常有利于苏南将一些人力资本较为密集的产业转移过来。实践证明，缺乏要素纽带，经济合作是不会长久的，也不会是双赢和多赢的。二要以人员流动为先导加强经济合作。江海经济合作是江苏经济发展的内在要求，南北优势互补，联合发展，是全省经济发展的必然趋势。人的合作是经济合作的先导。通过南北交流与合作，提高沿海地区公务人员依法行政能力和驾驭市场经济能力，提高行政效率、行政管理和服务水平，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。同时，通过加强两地区间高素质人才的流通，还可以推进两地的经济合作与交流，带动沿海地区人才素质的提高，为长期的合作奠定基础。再次，地区关系不能仅仅考虑省内的协调，还要在更大的区域范围考虑沿海开发，极融入全国沿海开发和区域经济发展的产业链。随着区域经济一体化和全球经济一体化进程的加快，当前地方经济的发展已经不能孤立于一体化之外，必须要把地方经济融入全球和区域经济发展的产业链中，成为其一段、一节或者一环；必须融入区域经济一体化过程中。积极融入“长三角”经济区，作为“长三角”一员积极发挥作用。沿海工业的发展，要积极纳入“长三角”的“世界工厂”之中，积极与世界级企业和战略投资者的合作，加大产业转移和产业引进力度，加快沿海工业的快速发展。CVk大陆桥物流联盟

　　沿海的农业发展，也要大力推进标准化生产，大力推进农产品进入国内外大型超市集团，纳入全国、全球物流循环中。加强GDP 目标与转变增长方式的协调，处理好快速发展与转型升级的关系在沿海开发中，各级政府都制定了很高的GDP 指标，都期望经济规模有一个爆发式增长。但是，过高的GDP 目标必然导致片面追求GDP，导致重规模，轻效益的粗放增长方式。发展方式上，沿海开发必须加强GDP 目标与转变增长方式的协调，必须确定合理的GDP 目标，以促进经济的转型升级。过高的GDP 目标对地方政府产生了极大的压力。为了完成这个高目标，各级政府不得不片面追求GDP，铺摊子，搭架子，不得不依靠大量投资，甚至弄虚作假，用粗放的方式来发展经济。沿海不少地方政府在实际操作中仍然不时将GDP 增长放在了首位，继续沿用过去粗放经济增长时期的老手段，以沿海开发为名，贪大求快，雷同项目遍地开花，基层政府为追求政绩而互相攀比，造成不良盲目竞争，违背了集约、生态环保、开放和互动开发的发展原则。如市县不断蜂拥到省里“跑项目”，产生这些现象的原因归根结底还在于政府官员仍然存在要增长还是要可持续发展的观念纠纷，是对国家沿海大开发战略意义的认识不足，认识不清就造成了试图以粗放经济模式创造新型工业经济，其实是“新瓶装老酒”，对实施沿海开发战略的配套体制、财政、行政等多方面都没有足够改革和创新突破，存在不少的缺陷、矛盾与漏洞。因此，要降低不切合实际的GDP 目标，将主要精力放在转变经济增长方式上来，将增长速度降下来，将增长质量提上去，真正实现经济的转型升级。事实上，沿海开发重要战略意义在于以海洋经济为契机，大力发展新型工业和现代服务业，这就要求我们不能够简单地照搬过去的“苏南模式”，要在新的发展理念和思路下实现经济与社会的大发展，推进经济增长方式的转变。发展路径上，改革开放以来，苏南崛起先是依靠乡镇企业，再是依靠外向加工贸易。昆山崛起则依靠的是台商积聚效应。沿海、沿江大开发的口号已经提了多年，但是包括南通在内的苏中、苏北地区均仍未真正实现经济腾飞，说明这些地区长期以来依赖的发展路径无法实现经济飞跃，既有发展路径急待突破。以沿海开发发展最快的南通市为例，放眼长三角地区，南通在整个长三角北翼地区具有明显的区位优势和经济基础优势。崇启大桥的贯通使南通加入上海一小时都市圈，从而有机会有条件接受上海这个长三角核心城市的近距离强辐射。加之南通相对其他苏中乃至苏北城市三次产业基础明显要深厚，经济起步也较早，社会富裕程度较高，文化素质较好。从各方面条件看，南通都有理由也最应该继苏州等苏南地区之后依靠上海的强辐射迅速崛起。但是，尽管目前有国家沿海大开发战略这一有利机遇，南通也确实采取了许多措施加强与上海的经济联系，而且上海也已将南通列为产业梯度转移的目的地之一，当前南通还不能够很有把握地认为自己一定可以“近水楼台先得月”。CVk大陆桥物流联盟

　　必须扭转旧有落后发展观念，打破传统发展路径依赖，除了交通、厂房等基础设施的硬件对接外，南通自上而下都要解放思想观念，鼓励创新创业，勇于创新创业，政府、企业要积极推进管理现代化及信息化，从人才、城市品位及文化包容性等“软件”上全面主动对接上海，大量吸引上海的产业特别是高技术含量企业入驻。加强沿海与产业规划间的协调，处理好项目引进与基础设施建设间的关系江苏沿海长期没有得到发展，与其特殊的地质结构有关系。江苏沿海开发，一定要加强沿海地质特点与产业规划间的协调，处理好项目引进与基础设施建设间的关系。一是处理好围垦与地质的关系。围垦是建设的前提，江苏历史上大多数的匡围均是属于边滩小规模匡围，施工难度相对较小，而未来的围垦面积较大，垦区外堤线尤其是远离岸线的沙洲垦区堤外水深更深，水下地形更加复杂，潮汐、波浪等水动力条件比较恶劣，因此，对围垦工程中的堤线布置、海堤设计、施工材料、施工工艺等提出了严峻的挑战。江苏沿海石料及其缺乏，由外地运石料进场，所需工程费用较高，需要进行新材料、新工艺的研究与开发。江苏沿海围垦与资源高效利用是投资大、施工难、历时长、投资回收慢、社会效益明显的系统工程，具有独立性和综合性的特点，国内外无成功经验可以借鉴，使得其在经济管理领域面临着诸多新的问题。二是处理好项目与地质的关系。江苏沿海地区的产业，都在重点发展大型石化、能源储备、煤炭中转、大型物流和国家战略新兴产业等重大产业项目，将这些项目向沿海地区布局和倾斜，通过大产业、大项目带动沿海大开发。但是，江苏海岸带90%以上为新沉积的第四系松散层，这些区域地壳稳定性较差，软土地基、沙土液化等环境工程地质问题分布广泛。CVk大陆桥物流联盟

　　沿海地区淤泥质的地质结构需要大量的石料抛填，否则难以支撑重大项目的建设。石料的严重缺乏，将严重影响江苏沿海地区的产业选择和港口、城市建设。三是沿海水资源缺乏对围垦与开发的制约。淡水资源紧缺是沿海大规模围垦与开发以及生态环境保护的重要制约因素。受季风气候影响,江苏沿海地区降水年内分配不均,全年60%～70%的降水集中在6～9 月，还经常出现连续丰、枯水年。由于缺乏拦蓄条件,当地径流和过境客水难以被有效利用，而且随着淮河流域经济社会发展的不断加速，沿海地区过境水资源将逐年减少，在遭遇干旱的时期，试图依靠远距离抽引江水补给，远不能满足沿海地区的淡水需求，生态用水被挤占的现象日益突出。沿海地带已成为资源型、水质型和工程型并存的缺水地区，水资源缺乏成为大规模围垦与开发以及生态环境保护的重要制约因素。加强“一体化发展”的协调，处理好重点地区与重点项目的关系江苏沿海发展要实现五个“一体”：一是多重战略机遇一体研究。目前，三重战略机遇聚集江苏沿海，一是国家战略层面：《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》；《长江三角洲地区区域规划》；《江苏沿海地区发展规划》；《全国主体功能区规划》带来的机遇；二是国家部委层面：国家创新型试点城市带来的机遇；三是江苏省级层面：江苏省人民政府关于贯彻落实国家东中西区域合作示范区建设总体方案的实施意见、江苏省沿海开发五年推进计划等带来的机遇。二是港、产、城一体规划。港口包括海港、陆港、空港，是一个有机整体，要实现“三港联动”。同时，港口、产业、港城也是一个有机整体，城市是东中西区域合作的项目载体和产业依托，必须同步甚至超前建设。改变城市功能不健全、小城拉大港，港口建设取得重大突破、但产业布局相对滞后，缺乏大项目带动的现状。三是东中西（海陆双向区域）一体开放与合作。海向，指面向日韩的开放与合作，拥抱大海。陆向，指与中西部的区域合作。四是功能与载体一体建设。要完善现代物流服务功能、产业合作功能、商务服务功能、科技和人才服务功能、生态功能。功能又通过基地与平台等载体建设体现出来。要加强现代物流合作平台、商务合作平台、投融资平台、科技和人才合作平台、信息服务平台、政府服务平台等都承载着特定的功能。CVk大陆桥物流联盟

　　只有精心设计载体，功能与载体一体建设，才能将区域合作落到实处。五是内生动力与外部环境一体培育。江苏沿海开发，激发内生动力是关键。通过激发内生动力增强发展活力，重点要抓四要素：观念，全力推动思想大解放；机制，激活跨越发展机制；环境，努力营造良好的发展环境；人才，建设一支适应、推动江苏沿海开发的人才队伍。营造外部环境是基础。通过营造外部环境加强区域合作，实现优势互补，重点在强化五方面的合作：国内外的合作，跨区域的合作，区域间的合作，区域内的合作，与中央部委及省级机关的纵向合作。在“一体化发展”的基础上，遵循《江苏沿海地区发展规划》的原则，地区发展上，重点“加快建设新亚欧大陆桥东方桥头堡”；项目发展上，二产业应积极发展临港产业，引导沿江及内陆地区，特别是城市钢铁企业向连云港转移，重点发展满足沿海先进制造业基地所需要的钢铁产品。加快发展优势和新兴产业，建设连云港国家级碳纤维生产基地。三产业要加快连云港国际商务中心建设，打造区域性和国家级会展品牌；以连云港为基地开发日韩海上旅游航线将连云港建成国际知名的海滨旅游城市和国内著名的旅游目的地。但是，同时要搞好江苏沿海的重点项目建设，如支持盐城发展大中型客车和专用车，建设汽车实验场；支持南通发展具有国际竞争力的船舶制造产业，加强研发设计，建成世界一流的船舶修造产业基地；将盐城建成我国东部沿海重要的旅游城市和湿地生态旅游地，将南通建成我国独具特色的“江海旅游”门户城市和历史文化名城。创造条件在南通、连云港等地引进发展邮轮经济。加强政府资金与社会资金的协调，处理好政府资金引导与社会资本参的关系沿海开发，需要庞大的资金。CVk大陆桥物流联盟

　　从国家到省里不但直接拨出资金，支持沿海开发。而且还通过设立开发集团、沿海开发基金、沿海开发银行等形式，为沿海开发筹集资金。但是，解决沿海开发资金的关键在于社会资本的参与。因此，政府资金要引导社会资本参与沿海开发。然而，国有资产的保值增值目标又使政府资金向短期见效快，回报高、风险低的项目倾斜。因此，政府资金如何引导社会资本参与沿海开发是当前沿海开发的一个重要任务。沿海开发必须要加强政府资金与社会资本的协调，通过政府资金，吸引社会资金，包括外地资本和国际资本。政府资金不但要在投资方向上引导社会资本，而且要主动与社会资本对接，主动为社会资本参与沿海开发而承担风险、扫除障碍，全力吸引社会资本。要坚持市场化运作原则，走投资主体多元化道路。实现政府资金主动与社会资金对接，通过政府资金引导社会资本参与沿海开发。（本文为江苏省社会科学基金项目（项目编号：11EYD043）研究阶段成果）CVk大陆桥物流联盟

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