“底特律困境”及其对徐州市新型城市化进程的警示

 

　　底特律困境及其产生的原因

 

　　1.何为“底特律困境”。

 

　　2013年3月16日，央视等媒体报道了美国“汽车城”底特律因汽车工业衰落导致城市濒临破产的消息，并列举了一个1100美元买2套房子的案例。实际上，底特律因城市破产、拥有高犯率，被《福克斯》杂志评为2012年度美国最悲惨城市。这个曾经有着辉煌历史的全美第五大城市，怎么会沦落到这一困境呢？！

 

　　20世纪初，底特律人口一度达180万，是美国第5大城市、美国汽车工业中心，这里曾经有美国第一条水泥马路、第一条高速公路、第一大百货商店、第一个大剧院……那时，它被称为“美国的巴黎”。但如今，这座城市全美排名跌至18，仅剩70万人，其中83%的居民为非洲裔黑人。

 

　　2.“底特律困境”成因。

 

　　一是主导产业衰落。导致底特律衰落的原因有多种，但经济结构单一、主导产业衰落是扼杀底特律生机的罪魁祸首。底特律的发展从汽车业起步，被称为“美国汽车工业的摇篮”，几乎50%以上的底特律人都从事着与汽车相关的工作。然而，“成也萧何败也萧何”，这座城市也因为过度依赖汽车工业而走入死胡同：美国车因油耗高而受到日本车的挑战；南部几大州通过优惠政策与底特律争夺汽车工厂选址；2008年金融危机时，底特律的福特、通用、克莱斯勒三大汽车公司裁员14万人，使这个城市逐渐沦为空城。

 

　　二是税收人口的减少也使底特律税基缩小。1967年的第12大街骚乱和废除了种族歧视的公共汽车业使得白人大量逃离，再加上来自南方的非裔美国人不断迁入，因此底特律的黑人居民所占百分比迅速上升到现在的80%以上。美国的中产阶级是以白人为主，城市税基逐渐缩小，税收也在不断下降。

 

　　三是政府财政管理不善。底特律也曾试图转型，但从未成功，因为黑人聚集区的高犯罪率，底特律的治安环境日趋恶劣，许多投资者望而却步，三大汽车巨头也在抛弃底特律。而长期形成的庞大雇员工资、巨额退休养老金等社保支出让底特律财政不堪重负、难以为继，目前面临着3.27亿美元的预算赤字，还有超过140亿美元的长期债务，以及持续的现金流问题。2013年3月14日美国密歇根州州长不得不宣布，由州政府接手底特律市财政以应对濒临破产局面。

 

　　现在，底特律房价一落千丈，市区一些曾经繁华的街道空无一人，大片大片空置别墅、公寓年久失修，成为吸毒和犯罪场所，一些房屋不得不夷为平地。

 

　　“底特律困境”的警示

 

　　对于许多正在极力扩大规模的城市来说，底特律的困境是一个活生生的反面教材，许多方面值得我们反思。

 

　　1.要做大城市首先要做大产业。

 

　　城镇化必须要以非农产业为基础，有非农产业才能聚集非农人口。工业化是当代城市化的主要动力，现代化的城市则需要更高水平的新型工业和现代服务业。没有相应规模的产业作为基础，城市化是无源之水、无根之木，很难做大，不仅底特律的现状证明了这一点，国内一些地方的“空城”、“鬼城”也验证了这一点。当前我国正在进行的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。能在城市就业并转为市民，是新型城镇化的根本标志。因此，当前各地城镇化，首先要把新型工业化、产业化作为前提；要做大城镇，首先要重视做大产业，尤其是做大工业为主的实体经济。

 

　　2.注意平衡城市产业结构。

 

　　单一产业结构的城市很容易受到产业生长周期的影响，因此城市产业结构要在三次产业结构之间、轻与重工业结构之间、传统与新兴产业之间实现平衡。支柱产业要有三个以上，以达到相互促进、相互替代的作用。产业培育受技术因素制约较大，因此要形成鼓励技术创新氛围，及早进行技术储备，以使支柱产业适应时代发展需求，不断升级壮大。

 

　　3.传统工业城市必须及时转型升级。

 

　　城市的产业和结构不是一成不变的。随着科技的进步、社会需求的变化，传统制造业可能会成为“夕阳产业”衰败甚至消亡，新兴的“朝阳产业”也会不断出现。如煤炭、石油、矿产等一些资源型城市和钢铁、石化等重化工等传统工业城市，因资源枯竭、产业衰退面临转型问题，必须要狠下工夫、抢抓时机、及时转型。国际上不乏一些转型成功的城市案例，如资源型城市德国鲁尔区、英国曼彻斯特等。为促进我国老工业城市转型升级，今年初国务院专门出台了《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，涉及75个城市和25个市辖区。

 

　　4.重视塑造“宜居、宜业”的城市环境。

 

　　“城市让生活更美好”，是因为它有现代化的生活条件和众多的发展机会。因此吸引投资、留住人才，要靠良好的政策环境、生活环境、发展环境，避免因各种偏见、陋习、治安阻碍了人才、资金、技术等生产要素的流入。各地在千方百计发展经济的同时，也要完善公共基础设施，注重社会管理，打造优美、舒适生活环境，杜绝交通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”，使城市成为每个人实践“中国梦”的机会之城、身心放松的“诗意栖居”之地。

 

　　“底特律困境”对徐州城市规划的警示

 

　底特律距离我们是遥远的，但底特律发展中遇到的问题距离我们却并不遥远。在当前徐州市正在实施的新型工业化和新型城镇化进程中，一些问题特别值得重视。

 

　　1.徐州壮大产业的任务尤为突出。

 

　　徐州2012年户籍人口990.5万，常住人口仅856.8万，常住人口比户籍人口少134万，是人口流出大市，说明徐州的工业化水平尚不足以吸收徐州市农村剩余劳动力。若要吸收这些剩余劳动力，按现有人均4.68万元GDP来算，需再增加可产出GDP627亿元的产业项目，占2012年全市GDP的15.6%。因此，徐州在提高经济发展质量的同时，需要同样重视提升经济规模，在当前徐州市正在进行的区域性“八大中心”建设中，产业中心建设应放在首要地位。

 

　　2.科学预测城市人口规模。

 

　　按照全省城镇体系规划（2012-2030），

 

　　未来全省城市化水平依次分别达到2015年67%、2020年72%、2030年80%，其中徐州未来将成为200～400万的特大城市。目前徐州市城市化水平为56.7%，低于全省平均水平6.3个百分点。未来徐州市将按照“一个特大城市、5个大中城市、30个小城市、60个镇”的空间结构进行城镇布局，城市化水平将努力与全省保持一致。如何在现有人口与未来人口、市域人口与外来人口、城镇人口与农村人口等方面进行科学预测，使其与经济发展的空间、时间相匹配，是徐州市新型城镇化的另一个重要问题。

 

　　3.城镇产业与人口的均衡布局。

 

　　我国城市规划强调用地的功能分区问题，这在单中心空间结构、中小城市效果没有问题，但随着城区的扩大，引发区域之间的大量交通流，易产生交通阻塞；另外大城市边缘区的城市组团、卫星城功能单一，也难以解决就业问题。因此现代城市规划提出“综合功能规划”这一概念，在功能单一的地区有意识进行综合功能布局，规划相应产业。徐州市目前将工业逐渐退出主城区，主城区内特别是东部居住区、新城区地区功能单一问题逐渐产生，为此要在这些区域布局相应产业，如商贸、金融、信息等现代服务业。从2012年度徐州市纳税50强企业中不同产业纳税所占比例可以看出，目前徐州市产业结构中存在煤、电、烟等自然或行政垄断性行业、房地产业占比多，而一些战略性新兴产业、现代服务业则占比偏小、甚至缺乏的现象。在规划中要考虑这些因素，为将来的产业结构调整预留空间。

 

　　底特律盛极而衰的故事告诉我们，城镇发展必须要以产业为基础，不能把城镇化搞成“房地产化”； 传统工业城市要及时转型升级才能确保长盛不衰。城市规划作为一个城市经济社会各个方面发展在空间上的布局，是一项技术性、经济性、社会性都很强的公共政策，需要对城市人口、产业等经济发展状况进行认真科学分析，避免物质规划失之偏颇。（作者单位：徐州市政府研究室）