促进江苏沿海滩涂资源合理开发利用

 

促进海域滩涂资源合理开发利用

具有全局意义

江苏绵延约954公里的海岸线上，沿海滩涂面积达1000万亩之多，总面积占全国的1/4，并且每年仍以2万多亩的速度淤涨，是得天独厚的土地资源。江苏沿海滩涂具有气候温和、雨量充沛、光热充裕、无霜期长的气候优势，滩涂其他资源种类众多等资源优势，地处我国沿海经济带的中部、位于沿江经济带和沿陇海经济带的节点上的区位优势，蕴藏着巨大的开发潜力。

开疆辟土，特别是在经济相对发达、自然条件相对优越的东部地区拓展发展空间，更是具有重要的战略意义。中国工程院《江苏省沿海地区综合开发战略研究》提出：江苏沿海地区近期可考虑形成270万亩左右的垦区。远期可以在江苏沿海地区形成围垦总规模达到700万亩的土地后备资源。

随着“规划”上升为国家战略，根据国家战略部署，作为重大土地储备战略，江苏沿海滩涂近期围垦270万亩，远期形成700万亩。江苏沿海滩涂开发与利用更被赋予了新的历史意义与实践价值。“规划”提出，到2020年，规划围填270万亩海域滩涂，按农业、生态、建设用地分别占围填面积的60％、20％和20％安排，未来12年江苏沿海地区将新增农业、生态、建设用地162万亩、54万亩和54万亩。在全国耕地面积持续减少、建设用地日趋紧张的背景下，这是非常可贵的战略资源。按照发展规划，促进海域滩涂资源合理开发利用将是江苏沿海开发的重中之重。科学、集约、环保、开放地开发江苏沿海滩涂资源，对于资源利用、农业增效、经济社会、粮食安全、耕地战略、生活改善、生态环境等方面有着重要的意义。

连云港沿海滩涂总面积160万亩，其中潮上带面积129万亩，潮间带面积31万亩，潮下带可开发的浅海域面积达到280万亩。目前，连云港重点实施6项滩涂围垦工程，围垦滩涂9.2万亩。其中，连云新城滩涂2010～2012年计划匡围滩涂3.5万亩；徐圩新区滩涂2010～2012年计划匡围滩涂1.05万亩；赣榆柘枉段滩涂近期规划匡围面积约2万亩；赣榆城东段滩涂围垦总面积1.14万亩；灌云县燕尾港港区滩涂规划围垦面积0.5万亩；灌云县埒子口垦区围垦面积1万亩。

南通市江、海岸线433公里，其中江岸线227公里，海岸线206公里。海岸带面积13240平方公里。沿海滩涂面积300万亩，其中：潮上带面积30万亩，潮间带面积270万亩（含零米以上辐射沙洲近100万亩）。全市属于淤涨型的滩涂岸段176公里，每年向外延伸淤涨速度10～200米，平均40多米，年新增滩涂面积近万亩左右。腰沙—冷家沙海域综合开发围垦工程可行性研究正在开展。2011年科学规划和围垦滩涂，实施4个区域59.4万亩滩涂围垦项目，力争完成10万亩。根据国家沿海战略，全市共规划开发130万亩滩涂，目前已开发20～30万亩。依照省规划，围填土地按照农用、生态、建设用地6:2:2的比例进行开发。

盐城湿地滩涂面积45.53万公顷,占全省滩涂面积的70%,占全国滩涂面积的1%,且滩涂每年还以0.33万公顷左右的成陆速度不断向大海淤长。1951～2007年，盐城沿海地区累计匡围滩涂面积225.66万亩。按照规划，到2020年盐城沿海将新辟垦区10个，围垦总面积136.5万亩。盐城沿海计划2009～2012年规划垦区6个，围垦面积54万亩，分别为：运粮河口—射阳河口垦区2.5万亩；四卯酉河—王港垦区3.5万亩；王港—川东港垦区3.5万亩；条子泥（梁垛河—方塘河）垦区40万亩；川东港口—新滩港口1万亩；川东港口—东台河口3.5万亩。到2020年规划开发的136.5万亩滩涂中，农业用地81.9万亩；生态用地27.3万亩；建设用地27.3万亩。

 

江苏沿海滩涂开发存在的问题

 

        1.适度开发宜耕后备土地没有放到重要位置

目前，沿海滩涂整体开发水平还不高。滩涂开发涉及的政府部门有科委、滩涂、海洋、水产、农林、土地、水利、交通、环保、科技、工商、财政等10多个,长期以来,由于缺乏统一的管理,管理格局上呈现出多头领导。近年来,随着人们对滩涂土地价值认识的提高,地区之间为了争滩、争芦苇、争贝类等资源而产生的纠纷不断影响到滩涂资源的合理利用；资金短缺与增加投入,一直是困扰滩涂资源开发利用的突出矛盾，是制约滩涂开发利用的一个瓶颈；目前连云港滩涂开发的科技含量高、实用性强的科研成果不多。专业科研机构和科技人员缺乏,科技培训力度不够,直接从事滩涂开发的生产者大多是未经专业培训、没有掌握先进技术的农民和渔民,中专以上文化层次的人员仅占滩涂地区总人数的千分之三左右。

沿海滩涂开发没有放到重要的位置。我们分析了江苏沿海三市“十二五”规划中关于沿海滩涂开发的内容，结论是沿海滩涂开发没有放到重要的位置。连云港市在“十二五”规划中，根本就没有关于开发利用滩涂的专项内容。南通市在“十二五”规划中虽然提出“科学开发利用滩涂”，按照依法、科学、适度、有序的原则，坚持开发和保护并重、科学生态开发、高效集约利用，加快沿海滩涂综合开发和沿江沙洲资源的保护性开发利用。规划新匡围滩涂总面积90.9万亩，形成的土地资源统筹用于产业开发、城镇建设、农业生产和生态保护等。但是，在具体项目上，规划洋口港区着重推进金牛岛匡围工程开工建设；吕四港区着重推进43平方公里临港工业用地围填工程；通州湾港区着重深化建港条件和腰沙促淤堤位置、走向的基础技术研究，并实施促淤工程。没有关于农业生产和生态保护等的具体项目。盐城市在“十二五”规划中提出推进滩涂综合开发试验区建设，规划“十二五”期间新围垦滩涂66万亩，争取滩涂综合开发试验区升格为国家级开发区，努力把沿海建成江苏最大的土地后备资源开发区，但同样没有关于农业生产和生态保护等的具体项目。

2.沿海滩涂开发能级不高

一是沿海滩涂地区目前仍然以农业为主体经济,农产品种植和海产品养殖虽有一定的规模和产量,但是由于农产品价值低、附加值小,沿海滩涂开发的经济总量与资源充裕密度不相称,滩涂资源对社会经济发展的贡献没有达到应有的水平。比如盐城市，虽然近年来临海工业有所发展,但是由于处于起步阶段,短时期临海特色工业难以形成主导地位。

二是管理体制不顺,开发模式亟待完善。一方面,许多地方的沿海滩涂开发基本处于多头开发、各自为政的局面,不同开发主体在机制、体制上有界限和利益关系的差异,小而全、大而全的现象比较严重,难以形成合力,滩涂开发未形成总体格局,资源开发利用效率低下,浪费和破坏资源的现象时有发生。另一方面,现有沿海滩涂的开发模式是传统计划经济体制下派生出来的开发模式,这种传统的开发模式和开发机制已经难以适应市场经济发展的内在要求,及时转变滩涂开发机制势在必行。

三是开发经营方式单一,经济和社会效益低下。目前盐城滩涂开发基本还是采用落后的、广种薄收的单一模式,农副产品加工能力严重滞后,基本上是输出原料或初级产品。现有滩涂开发企业、单位和项目普遍效益不佳,投资回报率低,其中一些亏损严重,甚至到了资不抵债、濒临破产的地步。沿海个别县的财政仅为滩涂开发债务承担的利息就达千万元之多,已经成为地方财政的沉重“包袱”。

四是投融资机制不完善,外向化程度低。盐城沿海经济外向程度较低,自身投资以及吸引外来投资的能力不足,直接导致了沿海开发缺乏充足的资金支持,新品种的引进和现有产品的深度开发工作都未能得到有效开展,海洋资源开发利用的广度和深度不够,传统的种植业、渔业仍然居于主导地位,新兴产业起步较慢,“港口”外向型经济和临港工业没有得到应有的发展,沿海资源优势没有得到充分发挥。

3.沿海开发对生态环境的负外部性问题

江苏沿海拥有世界级品质的湿地生态旅游资源，对生态环境要求很高。如盐城东部沿海45万公顷海涂湿地，是太平洋西海岸亚洲大陆边缘面积最大、原始生态保持最完好的海岸型湿地；湿地保护区内建有世界上第一个野生麋鹿保护区和国家级珍禽自然保护区，为联合国人与自然生物圈成员。西部地处里下河地区腹地，大纵湖、九龙口、马家荡等湖泊水域面积近百平方公里，为典型的泻湖型湖荡湿地，被誉为“金滩银荡”、“鱼米之乡”。

但是，沿海开发对生态环境已造成一定的负面影响。首当其冲的就是围垦工程对沿海滩涂系统的影响。江苏沿海滩涂围垦区环境动力条件复杂，物种丰富，生态环境敏感，在这种情况下，迫切需要开展江苏沿海滩涂围垦区生态环境保护的关键技术研究，以尽可能地减少对围垦区域生态环境的负面影响。围垦工程将在短时间、较大范围内改变自然海岸格局，对沿海滩涂系统产生干扰，造成新的不平衡。不合理的滩涂围垦开发活动更会对沿海地区的生态环境造成严重破坏，如滩涂湿地减少、生态功能退化、环境污染、物种入侵以及对滩涂植物、底栖生物、浮游动物、近海鱼类等产生较大的影响，这些生态环境问题将反过来制约江苏沿海地区社会和经济可持续发展。

另外，还有产业发展对海域的污染。沿海地区产业布局欠合理。一些地区领导重视沿海大开发，看重的是沿海地区的环境容量，一些经济欠发达地区把高耗水、高污染的项目当成沿海地区的发展优势。调查显示，目前江苏省沿海布设有省级以上开发区11个（连云港3个、盐城2个、南通6个，2个为国家级、9个为省级），申报中的开发区21个，规划面积合计620.16平方公里，已开发面积合计208.94平方公里。另外还有中小规模工业集中区近百个。这些开发区和工业集中区是化工园区，许多广东、浙江以及江苏省苏南地区的部分重污染企业正在向沿海经济欠发达地区转移。一些地方的领导一方面高唱沿海开发要环保优先，另一方面擅自降低环境准入门槛，引进高耗水、高耗能、高污染项目，影响了沿海地区的可持续发展。

就黄海水域水质来说，未达到清洁海域水质标准的面积为26490平方公里，其中较清洁海域面积11250平方公里，轻度污染海域面积7930平方公里，中度污染海域面积5160平方公里，严重污染海域面积2150平方公里。2009年3月，首次在江苏吕泗发现零星浒苔。同年6月4日在江苏省盐城以东约100公里海域处发现漂浮浒苔，分布面积约6550平方公里，覆盖面积约42平方公里。2010年6月28日，连云港市沿海海面的浒苔达到400多平方公里，在连云港市赣榆县海州湾登陆。由于水质灾害频发，使得海洋生物资源逐渐减少。如启东市海洋渔获物比前十年下降了50%以上，2007年仅捕获大黄鱼387条，而在十年前，每年捕获几万吨，现在在启东市也很难吃到正宗的名扬中国的吕泗海蜇。据监测结果显示，苏北浅滩生态系统处于亚健康状态，饵料浮游动物中的中华蜇水蚤、磷虾已不能形成优势种群，相对上世纪80年代，饵料浮游动物生物量下降，底栖生物栖息密度和生物量偏低。

沿海开发的环境生态法规缺失。在江苏沿海开发中，促进生态产业发展、海洋生态补偿法等方面的政策法规还有待于建立；对污染的监管体系还不完备。监管不到位以及处罚过轻，产生“违法成本低，守法成本高”的想法，导致偷排现象屡禁不止；社会参与不足。社会公众对环境保护所负有的义务和责任没有足够的意识，在环境保护中存在着“政府依赖症”，生态文明意识有待提高。社会公众参与平台没有搭建起来，环境信息的公开程度有限，不利于公众的监督。

 

促进江苏沿海滩涂资源合理开发利用的对策措施

 

1.促进沿海滩涂湿地的保护与可持续利用

滩涂围垦、围海造地并不新鲜，历史上不少地方都曾经轰轰烈烈地做过，有的围垦成果至今还在让人们享受，但更多的已被证明是事倍功半，甚至对生态环境造成了破坏，不得不退耕还海、退耕还滩。究其原因，主要在于当时对沿海滩涂资源不是科学利用。

江苏沿海海滩涂湿地总面积约占全国海岸湿地面积的1/4强，是中国、乃至全球中纬度地区连片面积最大、生态类型最为齐全和冲淤演变最复杂的典型滩涂湿地生态系统，一定要促进沿海滩涂湿地的保护与可持续利用。

江苏沿海现存滩涂湿地主要是1760年黄河夺淮入海，带来大量泥沙逐步发育起来的。20世纪50年代以来，滨海湿地由自然为主的过程转变为以人类活动影响为主的过程，大规模的围垦导致湿地面积快速减少。

滩涂湿地具有多种生态服务功能，如：消浪促淤、保滩护岸、稳定岸线、净化水质、改善水环境等。在支撑区域人口、经济发展，维系生物多样性保护方面也发挥着十分重要的作用。目前由于人类的围垦及农业开发、鱼虾贝类过度捕捞、水产养殖、工业发展和海堤修筑，导致了沿海滩涂湿地遭到了很大的破坏。具体表现在：大规模围垦导致湿地面积快速减少。数据标明，江苏沿海地区累计丧失的沿海湿地相当于沿海湿地总面积的一半。导致面积减小，板块破碎。其他方面有：港口和道路建设对珍禽等保护物种的扰动增加；污染物排放不断增加，环境污染加重；大规模开发导致景观破碎、生境减少甚至丧失；外来物种入侵，影响生物多样性；海平面上升加剧海岸侵蚀和淤涨减缓，导致湿地丧失。这众多问题的核心就是湿地的保护与开发之间的矛盾。

要实现江苏省沿海滩涂湿地保护与可持续利用，一要开展湿地合理利用与保护分区，实施严格的空间开发管制。重视滩涂湿地生态功能保护，坚持生态优先的原则，平衡保护与开发的关系。科学划定生态—经济功能区，实行有效的空间管制，对具有较高生态与环境功能的湿地进行限制或禁止开发。二要加强对生物多样性热点地区的保护与修复。如：关键物种丹顶鹤空间分布的8个热点区有灌东盐场、射阳盐场及滩涂、核心区及射阳芦苇基地、四卯酉及王港、竹川垦区、东川垦区、笆斗垦区及滩涂、六灶滩涂。三要加大污染控制和环境治理力度，保护滩涂湿地生态环境。大力加强入海河道环境污染综合整治，强化河口湿地的恢复和保护，切实控制河道入海污染物总量；合理空间布局和控制开发规模，严格控制保护区周边工业企业和居民生活污染物排放；合理调整农业种植和养殖结构，控制面源污染。四要尊重自然规律，有序、有度地实施滩涂湿地围垦，重视围垦土地开发配套，大力提高围垦土地的集约利用率，实现滩涂湿地的可持续利用。五要实施港口、城镇和开发区三位一体的据点集聚式开发，预留足够的开敞和生态空间，大力发展生态旅游、港口物流等第三产业。六要加强滩涂湿地演变和开发生态效应的动态监测与跟踪研究，着力推进海岸带综合管理。在自然和人为因素的双重作用下，江苏沿海滩涂湿地与近海水道冲淤变动频繁、复杂，加强固定断面和点位长期监测与研究刻不容缓；加强滩涂围垦方式与技术以及滩涂湿地开发的生态环境影响研究；重视海岸侵蚀、风暴潮、赤潮等海岸灾害演变、海平面上升影响和防控研究；加强南黄海辐射沙洲群成陆过程和开发保护方式研究；强化滩涂湿地资源开发管理体制、资源有偿使用和生态补偿制度研究，大力推进海岸带综合管理。

2.利用沿海地区滩涂资源建设粮食生产基地

土地资源的稀缺性与经济社会发展对土地的刚性需求，决定了保障发展与保护耕地始终是摆在我们面前的一道难题。

土地后备资源丰富是江苏沿海地区独特的区位优势，南起园坨角至北绣针河口的连绵953.9公里的黄海之滨的海岸线，拥抱着沿海淤涨的土地。1995年土地详查汇总，全省沿海滩涂面积60.06万公顷，其中潮上带26万多公顷，除已围垦的以外，潮上带70％为等垦面积。2007年滩涂面积淤涨到68.73万公顷，12年净增8.67万公顷，其中潮上带总面积29.52万公顷，已围26.67万公顷土地，按国家规划的滩涂开发60%作为农业用地、20%作为生态用地、20%作为建设用地计算，可开发的农业用地约占江苏沿海地区现存耕地面积的12%。其土壤、水文和气候条件也是别处无法可比的：绝大部分是冲积平原，境内地势平坦、土地肥沃，水资源丰富，水网密布，河道纵横，为农业灌溉和渔业发展提供了得天独厚的条件；位于中纬度地带，属于北亚热带向暖温带过渡区，是海洋性气候，季风明显，四季分明，雨水充沛，自然灾害较少。

首先，在发展沿海滩涂养殖业、近海养殖及捕捞业、外海和远洋捕捞业的同时，要发展围垦滩涂垦殖业。江苏沿海地区潮上带天然植被茂密，大约经过10年的生态式循环农业就能成为粮、棉基地，其他特色农业或海水产品基地的发展会更快，这将成为我国特别是江苏现代农业的最大经济增长点。

其次，要发展海积平原的农区农业。江苏沿海地区地域优势明显，气候宜人，地处长江、淮河和沂沭泗河流域的最下游。区内除连云港境内有少量山丘外，都是长期淤围形成的平原垦区演化而来的海积平原区，地势平坦，地面高程多在2.0～4.0米左右。堤内老垦区主要分布着潮土类土壤。土壤盐分、土壤养分和土壤物理性质除新垦区和堤外滩涂外，已具备良好的农业生产条件。江海平原的农区农业可以发展优质粮棉油产业、高效特色农业、生态观光农业、农产品加工业、农产品物流业。

目前影响沿海地区农业发展的要素主要是土地、资本和人才。江苏沿海地区人均耕地0.093公顷，该地区仍然有65%的中低产田，即86.68万公顷的中低产田；土地后备资源丰富，已围26.67万公顷的滩涂开发60%作为农业用地可达到16万公顷，农业发展潜力巨大。但要把潜力挖掘出来，需要投入大量的资本，且这种投资周期长、见效慢、效益低。土地除了稀缺性和细碎化因素制约外，现行的土地流转制度也不适应现代农业发展需要：目前土地流转费已达到每公顷18000元左右，这使现代农业经营变成了资本租地经营，成都的“双放弃”经验值得总结完善和推广。在现代农业发展中出现了对新的融资渠道和方式的探索，特别是利用资本市场和社会资金积极参与农业。可其中除了靠第一产业发展壮大起来的这一部分懂一些传统农业，也与时俱进地简单复制了一些现代农业项目外，其他从二三产业转移过来想投资农业的又大多不懂现代农业，由此就带来了影响现代农业发展的人才和技术问题。只有土地、资本和人才的合理和优化配置，才能获得现代农业的又好又快发展。

3.利用沿海地区滩涂资源提供建设用地

利用沿海地区滩涂资源提供建设用地，是加快沿海地区发展的重要条件之一。如南通市2010年当年完成围垦17.4万亩，其中，启东滨海工业园累计完成围垦面积4.05万亩，如东开发区累计完成围垦面积3.5万亩，海安县累计完成围垦面积3.7万亩，为滨海工业园区提供了大量建设用地。

但是，利用沿海地区滩涂资源提供建设用地，既是江苏沿海开发中的利好，也对我们提出挑战：根据《规划》要求，沿海围填形成的土地资源，“农业用地、生态用地、建设用地分别占围填面积的60%、20%和20%左右”。因此在实际操作中，滩涂开发中工业用地划拨与农业用地及生态湿地留存比例及置换是矛盾的。许多地方提出建议适当放宽沿海土地政策。如南通由于历史上沿海港口基础设施及临港产业发展起步较晚，围垦滩涂用于项目建设才刚刚起步，如果严格按20%比例限制，沿海建设用地将存在较大缺口。

如果完全按照规划执行，基层政府就必须放弃一些眼前利益；如果将新围滩涂置换再出售，虽可获得丰厚得多的回报，但与国家战略相违。如何从江苏沿海可匡围滩涂资源丰富以及近期建设项目剧增的实际出发，在确定沿海滩涂开发规划和进行滩涂围垦审批时，在围垦指标上给予适当倾斜，在建设用地比例上给予适当放宽，又使发展目标之间的冲突不影响区域整体实力的提升，对江苏沿海开发是一个新的考量。

（本文为江苏省社会科学基金项目（项目编号：11EYD043）研究阶段成果）