将带动我国东中西协调发展的连云港设为直辖市再思考

近年来，中央领导高度关注和重视连云港。习近平总书记在2009年4月20日视察连云港时指出：“孙悟空的故事如果说有现实版的写照，应该就是连云港在新世纪后发先至，构建新亚欧大陆桥，完成新时代的西游记。”李克强总理在2008年8月22日视察连云港时指出：“连云港是江苏沿海地区发展的龙头，同时又连中启西，是我国沿海地区和中西部地区形成良性互动的一个重要战略支点，具有辐射中原腹地独特的港口优势和发展优势。依港兴市、陆海联动，对于开拓增长空间、促进区域协调发展十分重要。”时任总书记的胡锦涛在十七大召开期间参加江苏代表团讨论时说：“连云港的位置重要，是涉及全局的问题。连云港的建设不仅要看到附近的几个省，中亚国家也关注欧亚大陆桥。”时任总理的温家宝在2007年元旦视察连云港时说：“连云港市南连长三角、北接渤海湾，隔海东临东北亚，又通过陇海铁路连贯中西部地区乃至中亚，是连接东西南北的纽带，在我国区域经济协调发展中具有重要战略地位。连云港，小而言之，是带动苏北发展的龙头；大而言之，可以带动全省的发展；再大一点，从全国区域范围看，可以带动经济协调发展。”所以，连云港市是带动我国东中西区域协调发展的龙头城市。但是，连云港市又是我国沿海发达地区的“经济洼地”，其对中西部腹地的引擎作用不强，单靠连云港市自身的力量建成真正承担带动东中西协调发展重任的龙头城市是很困难的。因此，建议将连云港与日照、临沂、徐州、宿迁五市合并，设立连云港直辖市。4kY大陆桥物流联盟

将带动我国东中西区域协调发展的龙头城市连云港设为直辖市，关系到中央与地方、省与省、省与市、市与市的关系，关系到国家和地方经济、政治、社会、生态的发展，必须进行深入的分析和研究，特别是要分析其利弊，提出全面的建设性意见。笔者在《大陆桥视野》2013年第5期刊登的《将新亚欧大陆桥东桥头堡连云港设为直辖市的战略构想》一文的基础上进行再思考，提出几点补充意见。4kY大陆桥物流联盟

设立连云港直辖市是推进“新四化”、实现中国梦的必然要求4kY大陆桥物流联盟

党的十八大后，习近平总书记提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦，李克强总理提出了大力推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“新四化”要求。要实现中华民族的伟大复兴，就必须实现我国中原、关中和西域的复兴；要推进“新四化”，就必须改革创新我国行政区划和行政管理体制，促进区域协调发展。因此，设立连云港直辖市既是改革我国行政区划和行政管理体制的必然要求，也是推进“新四化”、实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求。4kY大陆桥物流联盟

1.设立连云港直辖市是落实《全国主体功能区规划》的战略举措4kY大陆桥物流联盟

2011年6月9日国务院公布了《全国主体功能区规划》，确定了全国“两横三纵”的城市发展战略格局，将以新亚欧大陆桥东桥头堡连云港、日照为中心城市的东陇海地区确定为国家重点开发区域，要求“强化连云港港口、产业的一体化发展，增强对陇海兰新沿线地区的辐射作用，建设临港产业基地和国际性海港城市”。全国“两横”与“三纵”轴相交的沿海城市有四个：上海、连云港、天津、香港，内陆城市也有四个：西安、郑州、重庆、武汉。在八大节点城市中，唯独连云港市既不是中央直辖市，也不是副省级城市，连云港的城市发展与其节点城市的地位不相称。因此，将连云港市设为直辖市，是深入贯彻《全国主体功能区规划》，将连云港、日照打造成我国沿海中部中心城市和新经济增长极的必然要求和战略举措。4kY大陆桥物流联盟

2.设立连云港直辖市是推进我国行政区划和行政管理体制改革的有益尝试4kY大陆桥物流联盟

我国现行的中央、省（区、市）、地（州、市）、县（市、区）、乡（镇）五级政府和34个省级行政区划单位，主要是在以战争时期为背景和以中央政权安全为目的设置的，极少考虑地方经济文化的发展状况和有利于地区的发展，因此，越来越不适应以经济建设为中心的和平发展时期的地方要求。多年来，一直有学者研究我国的行政区划调整和行政管理体制改革问题，形成了“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”的改革原则。在我国行政区划调整建议方案的研究中，对东陇海地区有两种建议方案：一是将苏北、鲁南、豫东、皖北的地级市合并设立淮海省，省会徐州；二是将苏北、鲁南的地级市合并设立沂河省，省会新沂。笔者认为，将苏北、鲁南的临近东陇海线的连云港与日照、临沂、徐州、宿迁市合并，设立连云港直辖市是最佳方案。其理由：一是我国中央直辖市太少，应在15～20个为宜。特别是连云港处于我国沿海城市带与新亚欧大陆桥城市带的交汇点上的节点城市，与处于沿海与长江交汇点上的上海、处于沿海与京九线交汇点上的香港一样，具有建设国际性海港中心城市的区位优势，应该首先考虑升格为中央直辖市；二是我国的省多数面积太大，要减少地市级行政层次，省直接管理的县太多，所以要缩小省的面积，减少县的数量。而设立淮海省和沂河省的面积都较大，特别是淮海省比现在的江苏省面积还大许多，且都是欠发达地区，中心城市带动作用不大；三是世界现代化的经验证明，国际性海滨港口城市对区域经济发展的辐射带动作用是明显的。在东陇海地区再建一个以农业为主的省，不如再建一个以工业和贸易为主的国际性海港城市，更有利于推进“新四化”建设。因此，设立连云港直辖市，既可以形成以连云港为龙头城市的陇海兰新经济带，又可以为推进我国行政区划和行政管理体制改革积累经验。4kY大陆桥物流联盟

3.设立连云港直辖市是建立中日韩自由贸易区的战略选择4kY大陆桥物流联盟

2002年11月时任国务院总理的朱镕基在中日韩三国领导人峰会上提出了建立中日韩自由贸易区的倡议，得到了日韩领导人的响应。此后，中日韩三国研究机构对此进行了大量的研究，取得了有价值的成果。从2013年开始，正式启动中日韩自贸区的谈判。对于中日韩自贸区的我国承载城市的选择，根据“抵近运输”的原则，我国与日韩海洋运输最近的港口城市有青岛和连云港。由于连云港市是新亚欧大陆桥的东桥头堡，是我国沿陇海兰新经济带最便捷最经济的出海口，其经济腹地有13个省（区），比青岛市服务的经济腹地广阔，且运输最顺直、最经济。因此，将连云港市作为中日韩自贸区的承载城市是最佳选择。但是，连云港市的港口建设和经济发展水平与青岛市相比还有一定的差距。所以，设立连云港直辖市，更好地发挥新亚欧大陆桥东桥头堡连云港和日照的港口与城市优势，既是建设中日韩自贸区的我国承载城市的战略选择，也是进一步推进我国对外开放的战略措施4kY大陆桥物流联盟

4.设立连云港直辖市是实现中原和关中复兴的迫切要求4kY大陆桥物流联盟

我国沿陇海线的中西部，特别是中原和关中地区，在历史上曾是经济文化最发达的地区，也是我国夏商周、秦汉、魏晋、隋唐、北宋的政治中心，特别是隋唐时期的西安、洛阳，北宋时期的开封，是国际上一流的大都市，也是外国学习的榜样，但是，从明清时期落伍了。从清末启动现代化至今，特别是改革开放以来，我国沿海地区的经济发展越来越快，涌现了“北上广”等一批国际性大都市，但是中原、关中地区仍为我国的欠发达地区。其原因之一就是，在海洋经济时代的中原和关中地区缺少国际性海港中心城市的辐射和带动。前不久，习近平总书记提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦，要实现这一要求，必须实现我国中原和关中地区的复兴。因此，设立连云港直辖市，打造我国陇海兰新经济带的国际门户和经济中心，对于实现中原和关中地区的复兴，推进中华民族的伟大复兴具有十分重要的意义。4kY大陆桥物流联盟

5.设立连云港直辖市是推进国家东中西区域合作示范区建设的重要措施4kY大陆桥物流联盟

2011年5月31日国务院批准在连云港设立国家东中西区域合作示范区。这是我国按照科学发展观的要求，设立的第一个区域协调发展示范区，其目的是通过示范区的建设，发挥连云港国际性海港城市对中西部地区的吸纳和辐射带动作用，推动中部崛起和西部大开发目标的尽快实现。但是连云港的经济规模和科教实力不强，难以承担起带动中西部发展的重任。所以，通过设立连云港直辖市，将连云港打造成我国沿海中部的国际航运物流中心、金融贸易中心、经济研发中心、休闲娱乐中心，必将承担起带动我国中西部振兴崛起的重任，促进我国区域协调发展目标的实现。4kY大陆桥物流联盟

设立连云港直辖市的4kY大陆桥物流联盟

不利因素分析4kY大陆桥物流联盟

前文对设立连云港直辖市可能产生的障碍和影响基本上未涉及，现对其不利因素进行简要分析。4kY大陆桥物流联盟

1.设立连云港直辖市得到两省和其它四市的支持较难4kY大陆桥物流联盟

设立连云港直辖市对我国区域经济发展确实具有重大意义，但是对江苏、山东两省和日照、临沂、徐州、宿迁四市的发展，是有影响的。首先是对江苏、山东两省的影响。虽然连云港、徐州和宿迁对于江苏，日照、临沂对于山东是欠发达地区，但毕竟有那么多自然资源和人口，有工业、港口和科教等基础，设立连云港直辖市意味着两省的一部分资源被无偿划出，两省要无偿交出一部分管辖权。其次是对日照、临沂、徐州、宿迁四市的影响。虽然设立连云港直辖市，其他四市的行政级别并未降低，发展的机遇也会大大增加，但毕竟由原来的独立城市变成了城市的一至二个区，其行政管理权限缩小了。因此，无论是江苏、山东两省的领导，还是日照、临沂、徐州、宿迁四市的领导，从各自利益和职权考虑，对设立连云港直辖市都不会轻而易举的表示支持。4kY大陆桥物流联盟

2.连云港在全国增设中央直辖市的竞争中处于劣势4kY大陆桥物流联盟

近十多年来，增设中央直辖市的呼声一直不断。据了解，研究者们先后提出了将西安、沈阳、武汉、广州、南京、郑州、哈尔滨、成都、杭州、大连、青岛、厦门、乌鲁木齐等城市升格为中央直辖市的建议。竞争中央直辖市的10多个城市，在行政级别上，基本上都是副省级城市，最起码也是省会城市，只有连云港是地级市；在经济发展水平上，基本上都是全国发展水平一流的城市，最起码也是本省（区）发展水平最好的城市，只有连云港市的发展处于全国平均水平，而且是江苏的欠发达地区；在科技教育基础上，基本上都处于全国的先进行列，最起码也是本省（区）的科教重镇，而连云港市在科教发展方面与这些城市相比处于后列。这些表明连云港在增设直辖市的竞争中明显处于劣势。4kY大陆桥物流联盟

3.设立连云港直辖市对原五市的发展也会带来新的问题4kY大陆桥物流联盟

设立连云港直辖市不仅对连云港市具有里程碑的意义，而且对其它四市也会带来无限的发展机遇，因为连云港直辖市必将成为全国和世界关注的焦点。然而，五个各有特点的地级市合并升格为直辖市，必然会带来一些新的问题。一是五市原来都有一套各自有效的行政运行管理模式，如何在此基础上形成一套统一的新的行政运行管理模式是一件困难的事。解决这个难题，需要继承和创新，需要坚持和妥协，需要时间和磨合；二是五市原来都有一个符合本市实际的城市总体规划，如何在此基础上制定一个符合连云港直辖市实际和发展要求的新的城市总体规划，将五市的城区合理分工，并组合为整体，形成“一带（连云港和日照城区）三片（临沂、徐州、宿迁城区）多点（22个县城）”城市群，面临着用智慧去创新的挑战；三是五市原来都规划建设了重化工业区、大学城、高新技术产业区等特色园区，需要按新思路和新规划进行调整建设，如果不调整就会造成新的重复建设，而调整也容易造成新的浪费，这是需要慎重研究解决的问题。4kY大陆桥物流联盟

对上述不利因素，只要中央下决心，是可以解决的。4kY大陆桥物流联盟

筹建连云港直辖市的补充建议4kY大陆桥物流联盟

1.由中央级智囊机构向中央提出设立连云港直辖市的建议方案4kY大陆桥物流联盟

虽然笔者于2007年提出在连云港设立国家东中西区域合作示范区的建议，但最终由中国社会科学院于2009年以内参的形式报中央领导后，才逐步由设想变为现实。既然设立连云港直辖市对推进现代化建设和实现中国梦具有重大意义，且存在一些困难和问题，就需要有一个部省级机构向中央提出设立连云港直辖市的建议方案，才能促进其变为现实。鉴于由有关省和中央行政部门提出建议比较困难，且容易受到行政职能的制约，而智囊机构有超越地方利益和行政管理限制的优势，因此建议由中央级智囊机构向中央提出建议方案比较合适。4kY大陆桥物流联盟

2.将设立连云港直辖市作为全国地方行政管理体制改革的试点4kY大陆桥物流联盟

推进全国行政区划和行政管理体制改革是深化改革和促进发展的必然要求。建议中央将设立连云港直辖市作为我国区域协调发展和地方行政体制改革的试点，在给予国家东中西区域合作发展示范区特殊政策的同时，再给予其地方行政管理体制改革试点的特殊政策。特别要在探索创新市制、省（市）县（市）直辖、乡镇自治方面进行大胆尝试。通过试点，为全国推动行政区划和行政管理体制改革提供新经验。4kY大陆桥物流联盟

3.连云港与日照两市应超前向建设一体化的国际大都市发展4kY大陆桥物流联盟

连云港与日照两市不仅同处于海州湾畔，而且都是自称为新亚欧大陆桥东桥头堡的海港城市，产业发展和服务的经济腹地都是相同的，未来向一体化国际性海港城市发展也是历史的必然。因此，建议连云港、日照两市从现在开始，在调整城市总体规划时，学习香港与深圳向国际大都市一体化发展的做法，有意识地向一体化的国际大都市发展。日照市城市总体向南发展，开辟涛雒港区及临港产业区，与岚山港及重化工业区相连，形成以东港为主城区、涛雒与岚山为大型临港产业区的“北城南港”的海港城市格局。连云港市城市总体向北发展，新海城区向东北发展与连云城区对接，向北发展与赣榆城区对接；连云区向西发展与新海城区相连；赣榆县改为区并向东面的海州湾发展，与连云新城隔河相望，促进连云港市形成以海湾新城（含连云新城和赣榆海滨新城）为核心和以新浦海州城区、连云徐圩城区、赣榆北部城区为三极的“一心三极”大型海滨城市的空间格局。连云港市向东北发展，不仅可以实现与日照市对接，而且符合建设国际性海滨城市的战略目标；连云港市向东北发展，就是实现港产城一体化，符合“以港兴市”和“以工兴港”的要求；连云港市向东北发展的用地基本上都是低产盐田、山地和滩涂，符合科学发展观的要求。否则，不仅占用优质农田和林地，而且延续港与城脱节，使城市更加分散。4kY大陆桥物流联盟

4.国家批准连云港直辖市为自由港区和中日韩自贸区承载市4kY大陆桥物流联盟

香港是世界著名的自由港，对促进珠三角地区的发展起到了不可替代的作用。建议国家批准连云港直辖市为自由港区和中日韩自贸区承载市，给予实行关税、贸易、投资、结算和人员往来的便利化和自由化，试行开展世界主要货币结算业务，日本、韩国等国人员进入免签证等优惠政策；在连云港设立国家开发银行等政策性银行分支机构，鼓励引导外资金融机构和国内股份制商业银行在连云港设立分支机构，批准成立沿海开发银行和大陆桥发展银行，并将总部设在连云港，以发挥资本市场对区域发展的推动作用，将连云港打造成我国的“东方香港”，为促进我国新亚欧大陆桥沿线地区的对外贸易提供国际门户和优质服务，为实现中华民族的伟大复兴提供进一步对外开放的条件。4kY大陆桥物流联盟

（杨东升 作者系中国社会科学院特约调查员、研究员）4kY大陆桥物流联盟

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