国家东中西区域合作示范区管理体制创新研究——基于苏北区域合作视野下的示范区建设系列研究之六

示范区管理体制创新的必要性

 

1.示范区构成板块缺少一个整体管理机构

 

国家战略的示范区，由徐圩新区和连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心五个板块组成。这五个板块都是独立主体，其中连云港经济技术开发区是副厅级建制，连云港港口集团、徐圩新区、金海、金港湾是直接归口市政府的功能区，连云港国际商务中心、连云港保税物流中心是由多家主体共同管理。另外，上述区域中，“大区”套“小区”，“区”中有“区”，如徐圩新区规划布局确定为“一区七园”，国家级开发区建设“五园五中心”，其中的“国家新能源产业和中小企业科技创新与成果转化示范园”内又设立新能源示范区、高科技中小企业示范区、中外高端人才培训区三个区。示范区的五个构成板块中任何一个独立主体都难以有效管理和协调示范区的其他主体。

 

国家战略区域分散造成规划建设缺乏统一协调，如果没有一个级别更高更强势的管理机构，很难想象能协调好示范区。随着建设发展进程的推进，将可能会出现示范区五个构成板块之间重复建设和过度竞争，资源难以得到合理有效配置，难以形成整体效应。尽管竞争是提高效率重要的途径，然而过度竞争也是降低效率的致命方式。

 

2.示范区缺少行政资源支持

 

示范区的几个构成板块行政区划在连云区，但其与所在行政区连云区相对独立，各自为政，缺少行政资源支持，影响发展运行。一是经济政策和审批权限不统一，行政效率低。前者拥有财力优势，但不掌握土地等要素；后者拥有行政资源，但缺乏财力支撑，造成土地、资金、人才、技术等生产要素流动不畅。二是机构重叠，管理协调难度较大，运行成本高。如新成立的徐圩新区虽然机构很精简，但仍然设立党政办公室、党群工作部（人力资源局）、经济发展局、规划建设局、财政局、政策研究室、社会事业局、监察室、投资服务中心、社会事业服务中心、总工办、招投标办、招商局（一局、三局）、外联办等机构，连云港经济技术开发区的机构比徐圩新区更多。这些机构与连云区的机构是重叠的。

 

3.示范区建设存在“先导区”与“核心资源”“第一需求”的现实冲突

 

在《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》中，确定“以徐圩新区为先导区”。但是，在示范区包括徐圩新区和连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心的766平方公里区域面积中，连云港港是中西部地区参与经济全球化，发展开放型经济的重要依托，是核心资源；对陆桥沿线地区主要城市及口岸、企业的调研也显示，在中西部的需求层次中，港口资源是第一需求。因此，需要建设一个以高效的管理系统，统筹安排示范区建设的重大事项。

 

4.示范区的行政主体资格不明确，存在明显法律障碍

 

示范区在行政主体资格上不是一级地方政府、不是人民政府的派出机关、不是政府职能部门的派出机构、不是“行政机关委托的组织”，即使通过地方条例其行政主体资格得到确认，却仍然在运行过程中存在两个不周延：管辖区域不周延和授权范围不周延。前者是示范区的任意扩区，后者则是包括授权示范区进行社会管理等方面。

 

示范区管理体制创新的可行性

 

1.示范区现行区域存在空间依赖关系

 

无论从自然地理、人文脉络、交通体系，还是从经济文化的内在联系和整体融合上看，示范区现行区域存在一种空间依赖关系，以港口为依托的示范区现行区域正在逐步形成一个特定的经济地域系统。这个系统是以港口为龙头，沿海为轴线，人流、物流、资金流、技术流、信息流等为表现形式，其内部构成相互联系的示范区的有机整体。

 

在示范区766平方公里区域面积中，徐圩新区、连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心五个板块功能各异，分别有着不同的资源禀赋条件、发展基础、经济特征，存在着不同的比较优势，子区域在区域整体发展中分别有着最适合于自己的角色（功能）分工、发展方向和发展重点。

 

港口作为核心要素对其他板块具有拉动效应。港口在区域经济发展过程中扮演着重要角色，起到内引外联的桥梁及纽带作用，港口经济通过前向及后向关联，产业链向其他板块延伸和拓展，带动系统经济共同发展；港口功能的不断提升与发展能促进区域产业结构升级。港口板块与其他板块之间相互依存，密不可分，协同发展。

 

空间依赖关系是推进示范区管理体制创新的重要依据。从理论层面讲，示范区管理体制创新，就是探索在示范区进入国家战略大背景下实现子区域之间的科学合理的分工与协作，实现优势互补、最优整体效益与最大个体（子区域）效益的高度统一的目标的路径，通过有效的空间组织形式，把分散于连云区的相关资源和要素联结起来，使区域经济活动能够优势互补，形成节约经济、集聚经济、规模经济，产生特有的经济效益，实现互利双赢。

 

2.示范区管理体制创新不需要大的区划调整

 

示范区的设立，客观上将连云区的行政区域推到了国家战略的位置上，使连云区的地理区位发生了质的变化，成为其他区域难以替代的空间，在示范区的管理体制创新中具有特殊功能。

 

改革开放的实践证明，各自为政和各自建设不利于统一的建设和管理，在一个小的区域范围内，功能是应该有所分工的，不能大家要干什么都干什么，或者大家都去招商引资，都去搞税多利大的产业，这样的结果就是不利于可持续发展，尤其是连云港未来要建设成国际性海港城市，必须要有一个统一的行政管理体制，这样政令才能畅通，才能实现统一规划、统一建设、统一管理，产生叠加效应。

 

事实上，随着示范区进入国家战略，连云港的开发开放实际上已经进入了攻坚阶段，需要一个体制支撑，尤其是需要一个协调性很强、效率很高又能统一协调资源的体制来支撑。另一方面，示范区的开发开放是一个系统性的工程，不是简单的经济或者某一个项目的开发开放。就他的系统性来说，也需要一个统一的机构来进行协调，来统揽这个整体的开发开放，连云区的行政资源应该为示范区的建设发挥积极作用。

 

在我国许多地区，一种被认为是最简单、最直接的解决办法是，调整行政区划，将新区内既有行政区变为新区的下级机构，有效整合资源，避免恶性竞争。

 

示范区的管理体制创新不需要调整区划，可以沿用原有行政区体制框架和功能区现有格局，将避免许多由于区划调整带来的负面影响，具有客观上的可行性。

 

示范区管理体制创新的基本构架

 

1.管理体制创新原则

 

（1）要素优化配置原则。新体制要有利于实现促进资源要素在更大范围内的优化配置。示范区五个板块的行政体制把示范区分割成相互独立的五个行政区，而资源要素禀赋在不同的行政区体现出很大的差异性，这种差异性严重制约行政区的产业结构和市场空间，从而制约了这些板块经济社会的发展。管理体制创新要能够打破行政区的界限，促进资源要素在整体范围内的无阻碍流动和优化配置，最大程度地突破行政区资源要素瓶颈约束，最大限度地提高资源要素的利用效率。只有示范区内资源要素的互通有无、充分利用和优化配置，示范区建设才能建立在坚实的基础上。

 

（2）发挥比较优势原则。新体制要有利于充分发挥比较优势，实现各板块的共同发展。比较优势就是市场，就是竞争力，就是效益。示范区五个板块由于功能不同，各板块形成了自己的比较优势。其中，连云港港口作为新亚欧大陆桥东方桥头堡的主要依托，不仅是连云港的特有优势，也是整个示范区具有“纲举目张”效应的核心优势。保护好、发挥好这些比较优势，形成市场的合理分工，促进各板块比较优势的充分发挥，是促进示范区建设发展的重要保证。通过有效的制度安排，共建共用示范区，有利于发挥各板块作用，更好地服务中西部地区发展开放型经济，提升我国整体对外开放水平；有利于促进资源的跨区域合理流动和优化配置，发挥东中西部地区的比较，推动东部与中西部地区在更宽领域、更高层次上开展交流与合作。

 

（3）精简效能原则。新体制要显著提高行政效能，充分发挥整体优势。管理体制创新要切实构建精简高效的管理机构，减少管理层级，解决机构重叠、职能交叉的问题，显著提高行政效能，充分发挥整体优势。坚持精简、统一、效能的原则，着力转变职能，整合机构，减少层级，提高效率，积极探索大部门管理体制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体制和运行机制。切实增强示范区发展活力，坚持新区的事新区办，给予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性。

 

2.管理体制结构模式

 

（1）管理体制结构模式选择。示范区管理体制创新，本研究提出采取“双层结构”模式，实行开发功能区与行政区的分离配置，协调运作。

 

所谓双层结构模式，即示范区5个构成主体与连云区合并，成立“副市级”行政体制的连云新区，同时成立五大功能区党组和管委会，社会管理职能机构与5个构成主体在统一区域上重叠设置，即两个系统分别都覆盖整个连云新区，但各自在数量和界限上都不重合，经济开发区域更多按照经济规则予以划分，促进产业集聚发展；社会管理区域则按照传统格局分别设置。

 

示范区5个构成主体与连云区合并的目标在于，行政区负责总体战略性事务，统一规划管理，扩大开发载体和强化社会发展；而在各功能区则充分授权，调动其发展积极性，既保证全区域有共同发展目标和规划，也充分发挥各功能区的开发积极性和主动性。同时，防止由于功能交合、理念碰撞等原因面临体制复归的危险，突出开发导向。

 

（2）管理体制结构模式运作。撤销现有的徐圩新区、开发区工委、管委会，撤销连云区现行建制，建立新的示范区行政区——“副市级”建制的连云新区（示范区管委会）。连云新区辖连云区、徐圩新区、开发区全境。赣榆县沿海的部分区域划入示范区行政区范围。连云新区保留徐圩新区、开发区牌子，实行一套机构、三块牌子。

 

所谓“副市级”新区，是基于新区在行政级别上的表述，其背后所体现的：一是在中国的区域和城市发展中，由于行政权力对资源配置的决定性作用，一个新区的行政级别的确立在很大程度上将影响甚至决定该地区的发展前景；二是代表了这些新区在所在区域的区域经济和城市发展中被赋予战略性意义。

 

构建精简高效的管理机构。建立连云新区区委、区人大、区政府、区政协；按照大部制要求，将原有管理机构进行有效整合，以职责定机构，以岗位定编制，减少管理层级，解决机构重叠、职能交叉等问题。

 

组建两类连云新区区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，即原有海州湾、墟沟、连云、连岛、板桥、云山、朝阳、猴嘴、宿城、高公岛等十个街道办事处，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管理机构，根据《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》要求，以示范区五个构成板块为依托，将连云新区划分五个示范区功能区，并设立相应管理机构。

 

以连云新城、国际商务中心和云湖为依托，设立商务服务功能区党组和管委会。重点发展金融、保险、商务商贸、文化娱乐、会展旅游等产业。中心商务区努力建设成为地区金融中心、国际贸易中心、信息服务中心、国际性文化娱乐中心，高品质的国际化生态宜居城区。

 

以连云港港、金港湾国际物流园区为依托，整合相关的物流园区、海关特殊监管区，设立海港物流产业功能区党组和管委会。加强物流基础设施建设，重点发展海洋运输、国际贸易、现代物流、保税仓储、分拨配送及与之配套的中介服务业，形成货物能源储运、商品进出口保税加工和综合性的国际物流基地。建设进口资源加工基地。鼓励利用临港产业园区与中西部地区进口资源深加工企业合作，建设石油化工、有色金属、精品钢材等加工基地，降低物流成本，形成紧密型产业链，增强中西部地区企业参与国际市场竞争的能力。建设出口产品生产加工基地，利用现有港口条件，大力发展海铁联运，鼓励中西部地区外向型企业在示范区建设出口产品加工分装装备制造出口组装等专业化生产加工基地，为大陆桥沿线地区产业发展提供配套服务。

 

以徐圩新区为依托，整合赣榆临港产业区、灌云临港产业区，设立临港产业功能区党组和管委会。以世界级重化工业为核心的具有持续竞争力的工业区域，重点发展以石油化工、冶金钢铁、重型装备制造、港口物流等4大主导功能。

 

以连云港经济技术开发区为依托，设立先进制造业、高新技术产业功能区党组和管委会。以已形成的“五园五中心”为建设载体，重点发展新能源、新医药、新材料、新型装备制造产业；积极拓展新兴产业领域。积极培育与物联网产业链紧密关联的硬件、软件、系统集成及运营服务等产业；适应发展低碳经济的新趋势，力争在节能、废水处理、固废资源化、环保监测装备、环保新材料等方面引进一批新项目。建设“中日（连云港）生态科技园”。

 

以连岛旅游度假区为依托，整合高公岛、宿城、前三岛、秦山岛等资源，作为示范区旅游产业聚集功能区，设立海滨休闲旅游区党组和管委会，重点培育“生活性服务产业链和生产性旅游产业链”两大产业链，吸引众多高端、高质、高新的旅游项目。主要发展海岛、游艇等休闲旅游产业，邮轮；落实国家规划提出的“将连云港建成国际知名的海滨旅游城市”、“以连云港为基地开发日韩海上旅游航线”，快速拓展高端旅游业。

 

另外，设立飞地型开发区。研究实施中西部地区在示范区设区中区、园中园，采取委托管理、投资合作等多种方式参与示范区建设，发展“飞地经济”，积极探索加强产业合作和共建共享基础设施的新模式。特别是“区中区”、“园中园”的政策，既是江苏省委、省政府给示范区政策中的主要亮点，也是沿线省区普遍关心的热点问题。这方面一定要有充足的准备，否则，示范区建设可能会很被动。同时研究、制定配套的政策。

 

示范区正处于规划建设时期，经济发展的任务非常艰巨，具有基础设施建设，招商引资、建立先进制造业基地和国际航运中心和物流中心的任务，采取功能区管委会体制，主要承担经济发展职能，这种选择符合连云港实际。

 

（3）构建新的运行机制。上述模式中，行政区划与产业规划区不重叠，经济功能区与社会管理区在空间上复合交叉，形成整体推进、重点聚焦、相互促进的发展格局。在运行机制方面，赋予连云新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。在连云港市权限范围内，连云新区能办的事，由连云新区自己决定，市里支持先行先试。连云新区需要报送国家、省的审批事项，市有关职能部门不再审批，按程序报送。市和连云新区职能部门比照示范区、国家级经济技术开发区现有审批权限，授予其他功能区相应审批权，使连云新区具有率先改革、率先发展的体制机制优势。

 

3.基本特点

 

（1）实现两个结合。一是统分结合。“统”，就是统得起来，比如规划、产业布局、招商政策、土地资源等等，这些能够统的都要统起来，要在示范区建设的整体思路中来推进。“分”，就是各个开发主体、功能区分别发挥自己的优势，而且把这种优势发挥到极致。

 

二是虚实结合：“虚”，就是产业发展规划是一个区域发展的概念，而不是一个行政命令的概念。实，就是凡有利于整体推进示范区开发建设的，都可以将其统起来，把其做实，如合作开发。

 

（2）突出三个功能：一是产业对接。围绕产业配套、劳动力市场建设等开展有效的合作，引导新区相关配套产业向周边区域有序转移，延伸产业链，带动周边地区共同发展；把新区的政策效应向区县延伸，进一步拓展市区的发展空间。以资本为纽带，以功能区管委会、各行政区之间采取控股、参股并辅之一定的行政手段进行制度化整合，形成利益共享、共同推进的开发模式。在不触及各自行政区划的情况下，成立控股公司进行开发。通过上述开发创新机制，探索一条新的开发和管理道路。

 

二是功能延伸。从本质意义而言，示范区是不同于一般区域的特殊区域，它是通过非均衡的资源集聚形成一个异质化的区域，集聚要素够快够多，则其形成一个增长极，带动整个区域的发展。在资源的极化过程中，政策是初始发展中非常重要的一个资源，政府的力量仍渗透于各个领域，根据区域优劣势分析，通过顺势而为的政策聚焦是打破区域均质发展，培育区域增长极，推动区域整体发展的关键。

 

管理体制的整合，重要的一个目标在于将国家战略的优惠政策覆盖到整合后的区域，要加快优惠政策的梳理，研究如何使整个连云新区享受到国家战略的优惠政策，加快优惠政策的延伸、覆盖。提升示范区的政策、示范区构成板块中国家级经济技术开发区、出口加工区、保税物流中心等特殊区域的辐射功能，将整个连云港沿海地区作为一个整体。同时，加强电子口岸建设，完善大通关体系，强化跨区域口岸直通与合作，中西部大宗货物进出提供一流服务；面向内陆城市设立“无水港”，将连云港港口岸服务功能延伸到内陆腹地，减少通关时间，降低物流成本。此外，积极努力，通过有关渠道建议我国与中西亚国家联合签署通过连云港港出海协议，进一步发挥对周边国家的服务作用。

 

三是统筹规划。示范区的规划是关于未来一个时期示范区的重要产业、重大项目、重大体制、重要基础设施等的统一布局和整体安排，是推进建设的重要依据和支撑。要立足连云港的资源特点、区位优势、发展条件，高起点规划、高水平建设、高效益开发、统筹推进港产城发展。加强规划、政策、项目三个对接，做到目标细化、规划深化、项目具体化。处理好政策创新与项目配套的关系。做好对接工作，用足用好国家的政策。制定地方配套政策措施，形成政策的集成效应，如加快连云港出口加工区与保税物流园区的布局和功能调整，积极向上争取尽快设立保税港区；要搞好政策细化，中央、省里的政策出台后，要迅速制定操作性强的配套措施和实施细则，使政策落地、到位。要把争取政策和争取项目结合起来，使政策落到项目上，落实到资金和各类要素的投入上，增强发展动力。处理好重大项目与配套项目的关系。重大项目是示范区建设的生命力所在，其对经济发展具有龙头带动作用。一定要把精力放在招引、推进已列入计划的重大项目上，发挥集聚效应。引进龙头型、基地型项目，上下游配套延伸项目构建产业链、生态链和特色产业基地。同时，要结合实际抓上下游配套产业，构建循环经济特色产业链。

 

（3）强化四个带动：一是以新区层面的机构整合带动驻区机构的整合。通过行政管理机构的整合促进各区域的合作交流，并由此促进相关驻区职能机构的整合，方便企业运作，加快开发区发展。

 

二是以资产联动带动资源联动。强化资产利益的市场结合，充分发挥国家级经济技术开发区、出口加工区、保税物流中心等品牌优势，连云港及连云港整个沿海地区的空间优势，通过共同规划、共同招商等形式密切联系，增进认识，并通过互持股份，相互注资等形式实现双赢，多赢发展。如临港产业区规划范围非新区管辖区域与新区税收收入，在确定基数的基础上，新增税收收入由新区与非新区管辖区域所在县（区）实行比例分成。通过具体的财税等利益的分配机制，使得新区与规划范围非新区管辖区域内其他现有的利益主体之间的利益关系的协调可以机制化。

 

三是以产业共同招商带动区域联动发展。新区内各功能区与周边街镇在新的体制框架下联动发展。可参考上海浦东新区、苏州工业园区、无锡等的经验，在不影响功能区加快发展、转型升级的前提下，可与周边街镇建立统一招商机制，按照项目的得分高低安排落地区域。

 

四是以先发优势带动示范区品牌、理念和管理的输出。管理体制的整合，从某种程度上说是国家战略区域品牌、理念、政策和管理对连云区、整个连云港沿海地区的输出。国家级园区既要在内部做大做强，又要积极走出去，在充分历练各功能区的市场化集成服务能力的基础上，加快服务区域、服务中西部地区的能力和步伐。

 

示范区管理体制创新是一个动态过程，需要不断深化研究，如飞地型开发区的功能定位优化整合，如何在税收、国资增值上协调好分配关系，通过管理体制的优化，使得园区既能保持发展积极性，又能在共同目标下形成发展合力；如何做好功能区管委会与新区在运行中的协调问题，如何不断创新服务机制，保持新区运作活力问题，如何提高服务体系在层级设置、服务内容、服务方式上的市场效率和专业化水平等，都是需要不断探索的难题。

 

另外，示范区管理体制创新还要为下一轮的发展留下空间。连云港正在争取成为中日韩自由贸易区先导区，如果这个构想能够成为现实，示范区与中日韩自由贸易区先导区的结合，连云港将会成为我国继兰州新区之后的又一个国家级新区。本研究的体制创新，已为这个更大的体制创新预留了接口。

 

（本文为江苏省科技厅软科学课题《基于苏北区域合作视野下的示范区建设重点、难点与对策研究》（项目编号：BR2013029）阶段性成果）