我国国际多式联运业外资准入若干法律问题研究

摘 要：国际多式联运是将两种以上不同的运输方式加以整合，其目的是实现高效的“门到门”货物运输，便利国际货物贸易的开展。国际多式联运业的外资准入法律问题与GATS体制下海运业的外资准入问题密切相关，但因其牵涉到向外资开放东道国的整个国内运输市场，因而相比海运业更为敏感和复杂。就我国而言，国际多式联运业外资准入的法律问题主要包括GATS体制下国际多式联运业的归类问题、国内法中国际多式联运外资准入的“多轨制”问题、外商独资企业的经营资格问题以及国际多式联运业外资并购的国家安全审查问题等。KCP大陆桥物流联盟

关 键 词：国际多式联运业；外资准入；GATS；海运服务业KCP大陆桥物流联盟

中图分类号：D996.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）11-0114-08KCP大陆桥物流联盟

收稿日期：2013-06-18KCP大陆桥物流联盟

作者简介：夏亮（1983—），男，上海人，复旦大学国际法学专业2012级博士研究生，上海海事职业技术学院航运管理系讲师，研究方向为国际法；孙夏（1982—），女，江苏镇江人，河海大学国际贸易专业硕士研究生，上海海事职业技术学院航运管理系讲师，研究方向为国际法。KCP大陆桥物流联盟

国际多式联运一般系指以至少两种不同的运输方式，由一个多式联运经营人将货物从一国境内接管货物的地点运至另一国境内指定交付货物的地点。①国际多式联运是一种以集装箱为运输单元，将各种运输方式有机地结合起来的直达运输，[1]（p5）因而又称为国际集装箱多式联运。这种运输方式的出现被认为是继蒸汽船、蒸汽机车运输和汽车、飞机运输之后的第三次运输革命。KCP大陆桥物流联盟

就外资准入法律制度而言，通说认为，主权国家有权允许和禁止外资进入本国，也有权限定和规范外资进入的产业领域和具体形式。一般情况下，各国是以多边及双边国际条约为基础，结合国内法对外资准入做出明示认可的。[2]（p156-157）从全球来看，国际多式联运服务业投资自由化问题发端于《服务贸易总协定》（GATS）的海运服务业谈判，并引起了国际社会越来越多的关注。国际多式联运业一旦向外资开放，外资运输企业就可以对整个运输过程实施“门到门”的控制，防止和减少在运输交接过程中产生的货损货差现象，降低运输总成本。但是，对东道国而言，向外资开放本国的国际多式联运业有可能意味着同时向外资开放本国的公路、铁路、航空甚至沿海内河运输服务业，事关一国的社会经济运行和国家安全，因此，国际多式联运投资自由化问题至今没有在GATS框架内得到解决。事实上，国际多式联运业的外资准入法律问题极为复杂，一定程度上已经超出了GATS所能调整的范围。KCP大陆桥物流联盟

从我国情况来看，上世纪80年代以来，国际多式联运业发展极为迅猛。连云港、宁波港、上海港、青岛港和深圳盐田港等物流港口不断加快推进海铁多式联运服务业发展。2013年1月7日，位于重庆渝新欧国际公铁联运港正式启动，有望吸引大量物流运输企业入驻。而就外资准入而言，尽管在2002版、2007版和2011版《外商投资产业指导目录》中，国际多式联运业一直被列为鼓励外商投资的产业，但从GATS、中外双边海运协定以及国内法规定的三个不同层次的具体规范来看，我国国际多式联运业的外资准入仍然存在诸多法律问题。KCP大陆桥物流联盟

一、GATS体制下国际多式联运业的归类困境KCP大陆桥物流联盟

国际多式联运由海上集装箱运输向两端陆上延伸发展而来，因而与海运关系十分密切。[3]（p1）GATS是目前最重要的关于海运服务贸易的国际法律规范，在GATS体制下，国际多式联运业的外资准入法律问题源于国际海运业的外资准入问题，主要体现在谈判各方就“商业存在”所作的规定中。在乌拉圭回合关于海运服务的谈判中，海运服务谈判小组（NGMTS）采纳了欧盟提出的“海运服务承诺表范本”，以之作为谈判的基础。该范本明确了国际海运服务由三大支柱构成，即“国际海运服务”、“海运辅助服务”和“港口服务”。澳大利亚等国家曾经提出应当将国际多式联运列为海运服务的第四支柱，[4]主张通过将其纳入海运服务谈判的内容，以逐步实现国际多式联运业的投资自由化。但鉴于国际多式联运的复杂性，其最终未被正式纳入乌拉圭回合的GATS谈判内容，而仅是以附注的形式附MMS之末，各成员方可以自行选择是否将该附注填入“额外承诺”一栏中。在2001年重启的多哈回合谈判中，许多WTO成员方都认识到了就多式联运作出承诺的必要性。[5]在2006年3月的复边会议上，由中国、澳大利亚、加拿大、欧盟、香港特别行政区、日本、冰岛、挪威、墨西哥、巴拿马、韩国、新西兰、瑞士和中华台北等14个WTO成员组成的“海运之友”非正式小组向包括美国、巴西和泰国在内的25个国家提出“复边要求”，要求这些国家依据MMS表作出新的或进一步的开放承诺，其中包括在“额外承诺”一栏中允许外国服务提供者“得到及使用开展多式联运所必须之服务”，即国际多式联运业开放的最低限度。但从目前情况来看，包括美国在内的大多数WTO各成员方并未在GATS的具体承诺表中就开放本国国际多式联运业作出明确承诺，而仅有冰岛、挪威等极少数国家主动将其列入“额外承诺”之中。[6]事实上，目前WTO成员方仍然只能在“三大支柱”的框架内开展海运服务谈判。而从MMS表中可以看出，即使一成员国对国际多式联运作出开放承诺，外国服务提供者的权利也仅限于获得东道国企业所提供的相关服务，而没有权利自行在东道国开展作为多式联运一部分的内陆运输。换言之，在目前GATS框架内，国际多式联运服务业的完全自由化遥不可及。KCP大陆桥物流联盟

从另一个角度来看，国际多式联运与海运关系密切，各国在GATS中针对海运业所设置的外资准入限制通常同时构成国际多式联运业的外资准入限制。要研究WTO各成员方就海运服务所作出的开放承诺对本国国际多式联运业的外资准入可能产生的影响，就要确定国际多式联运在现行GATS体制下可能归属的服务类别。国际多式联运服务既非“海运服务承诺表范本”（MMS）的正式内容，也未被列入WTO秘书处制定的服务部门分类表（GNS/W/120）及与该分类表对应的“联合国临时中央产品分类”目录之中。在目前的GATS体制下，国际多式联运只能被归入海运服务的三大支柱之中，即“国际海运服务”、“海运辅助服务”或“港口服务”。其中，第一支柱即“国际海运服务”包括货运（CPC 7211）和客运（CPC 7212），但排除沿海内河运输。第二支柱即“海运辅助服务”。包括海运理货服务（CPC 741）、海运报关服务（未列入W/120表）、集装箱堆场服务（未列入W/120表）、海运代理服务（未列入W/120表）、仓储服务（CPC 742）和货物运输代理服务。特别需要注意的是，MMS中的“货物运输代理服务”与GNS/W/120表中的“货物运输代理服务”（CPC 748、749）的内涵实际上并不完全一致。MMS中“货物运输代理服务”特指海运货物代理服务，而GNS/W/120表中的“货物运输代理服务”归属于“所有运输方式的辅助业务”项下，其涵盖了沿海内河运输、海洋运输、公路运输、铁路运输及航空运输等各种货物运输方式的代理服务。从实际情况来看，有的国家就海运服务所作的承诺依据的是MMS表的分类方法，而另一些国家则是依据W/120表的分类方法作出承诺。[7]可见，各国就海运服务开放承诺的具体内容实际上是有较大差异的，因此，要对各国的实际开放水平做出准确的评估是相当困难的。第三支柱即“港口服务”。是指WTO成员方承诺以合理和非歧视的条款和条件使国际海运服务提供者可获得包括：⑴领航；⑵拖带和牵引辅助；⑶物资供应、供油和供水；⑷垃圾收集和压舱废物处理；⑸驻港船长服务；⑹助航设备；⑺船舶运营所必需的岸基运营服务；⑻紧急修理设施；⑼锚地、泊位和靠泊等在内的9项港口服务。因此，在MMS表中，港口服务的提供方实际上并非外国海运服务提供者，而是东道国港口服务机构。MMS表将港口服务列为海运业的第三支柱，强调的仅是外国海运服务提供者有使用东道国港口服务的权利，而非在东道国提供港口服务的权利。国际多式联运服务显然无法被归入港口服务，而只可能被归入“国际海运服务”或“海运辅助服务”之中。KCP大陆桥物流联盟

但需要注意的是，国际多式联运本身的定义是值得讨论的。因为从相关国际公约的规定来看，国际多式联运并非必须包含海运运程在内。例如，1980年《国际货物多式联运公约》将多式联运定义为“按照多式联运合同，以至少两种不同的运输方式，由多式联运经营人将货物从一国境内接管货物的地点运至另一国境内指定交付货物的地点。”[8]类似地，1991年《联合国贸易和发展会议和国际商会多式联运单证规则》同样将多式联运定义为“以至少通过两种不同的运输方式运送货物。”[9]但是，在GATS体制下，如果要将国际多式联运归入MMS中的“国际海运服务”或“海运辅助服务”，则有必要将其限定为：使用至少两种不同的运输方式，其中一种运输方式必须为海运，由多式联运经营人将货物从一国运送到另一国的运输方式。另外，由于现有关于国际航空运输服务自由化的法律体系主要由《国际民用航空公约》（芝加哥公约）体系及各国之间所签订的一系列双边航空运输协定构成，因此，GATS的《航空运输服务附件》明确将航空运输权以及与航空运输权密切相关的服务排除在GATS的适用范围之外。可见，并非所有形式的国际多式联运服务都可能被归入GATS。对于不包含海运区段的国际多式联运，或者包含空运区段的国际多式联运，GATS完全不存在适用的可能。KCP大陆桥物流联盟

（一）被归入“国际海运服务”的国际多式联运服务KCP大陆桥物流联盟

如果国际多式联运被归入海运服务第一支柱即“国际海运服务”中，其显然应当属于货物运输（CPC7211）类别。由于国际多式联运具有一个多式联运经营人、一张多式联运单据、一份多式联运合同以及运输费用一次收取的特点，因此，如果东道国就“国际海运服务”作出开放的承诺，就“商业存在”而言，外国海运企业可以在东道国设立独资或合资的企业来从事国际多式联运服务。该企业不仅能够以其所拥有或经营的船舶从事国际海洋运输，还能自行开展东道国境内的公路、铁路或内河沿海等海运辅助运输，将位于内陆的集装箱货物通过先集中到出口港，再装上国际运输船舶运往国外，或进行反向运输。对于作为整个联运过程一部分的公路、铁路或内河沿海等区段的海运辅助运输，外资企业可能不再需要获得东道国的特别许可。这不仅意味着东道国向外资一定程度地开放了本国公路和铁路运输服务业，更意味着在一定程度上向外资开放了本国的沿海运输权。内河沿海运输涉及国家安全、公民就业和水路环境保护等问题，并事关本国的经济利益，大部分国家通常只对本国海运企业和具有本国国籍的船舶开放。例如，美国《1920年琼斯法》第27条规定，只有在美国建造、根据美国法律登记并且为美国公民所有的船舶才能从事美国沿海内河运输或水陆联运。[10]（p59-60）因此，在未来新一轮的GATS谈判中，如果将国际多式联运业归入“国际海运服务”，极可能出现GATS成员方因不愿向外资过度开放本国的运输市场而致使有关“国际海运服务”的谈判陷入僵局。KCP大陆桥物流联盟

（二）被归入“海运辅助服务”的国际多式联运服务KCP大陆桥物流联盟

如果国际多式联运被归入海运第二支柱即“海运辅助服务”，其有可能被归入该类服务下的两个子类服务之中，即“海运代理服务”或“货物运输代理服务”。一方面，就“海运代理服务”而言，该服务类别并未出现在W/120表及CPC目录中。而MMS将“海运代理服务”定义为：为了营销和销售海上运输及相关服务、代表航运公司签发提单、获得和转售必要的相关服务、编制单据、提供商业信息以及代表航运公司安排船舶靠泊和接受货物的目的，在某一地区作为代理人代表一个或多个航运公司的商业利益所开展的活动。可见，MMS表中的“海运代理服务”实际上指的就是船舶代理服务。如果将国际多式联运归入“海运代理服务”，就意味着船舶代理企业可以通过为航运公司的船舶安排与海运相衔接的内陆运输，并签发覆盖全程的多式联运单据的方式从事多式联运经营。另一方面，就“货物运输代理服务”而言，尽管一般情况下国际货运代理企业并不拥有运输工具，但它并非仅能从事民法意义上的代理行为（接受货主的委托）以货主的名义从事订舱、配载、报关和报验等业务。实际上，货运代理企业的法律地位是由其所从事的具体经营活动决定的。参考W/120分类表的定义，货物运输代理服务“包括但并不限于货运经纪服务，货运代理服务，船舶和飞机的经纪服务，以及集装箱和散货运输服务”（CPC748）；“货运经纪服务，运费结算和运价信息服务，运输单据编制服务，包装、装箱和拆箱服务，货运检查、称重和扦样服务和接受货物服务”（CPC749）。从W/120分类表看，该表并未排除货运代理企业可以自己的名义同托运人签订运输合同，签发运输单据，承担承运人的责任。也就是说，货运代理企业实际上可以独立地同托运人签订多式联运合同，签发多式联运单据，并承担多式联运经营人的责任。当然由于货运代理企业通常不拥有运输工具，因此仅能从事签发多式联运单据、签订多式联运合同、结汇和揽货等工作，而每个运输区段的具体运输必须委托相应已取得合法资质的公路、铁路、沿海内河及国际海运企业完成。KCP大陆桥物流联盟

从我国的具体承诺来看，一方面，我国对海运代理企业的限制较为严格，仅允许设立中外合营的海运代理企业，且外资比例不得超过49%。而另一方面，就货运代理服务业而言，由于我国所采取的是循序渐进的开放方式，且我国加入WTO已超过10年，因此，我国在特别承诺中就外资货运代理企业所设定的大部分限制目前已不复存在。从目前情况来看，其一，外资货运代理企业既可以采用独资也可以采用合资形式。其二，中外合资或合作货运代理企业的注册资本目前已经可以在准入阶段享受国民待遇。需要注意的是，我国是依据W/120分类表对“货物运输代理”作出承诺的。因此，如果将国际多式联运归入“货物运输代理”类别，对我国而言，这种国际多式联运并非必须包含海运运程。也就是说，外资货代企业可以从事包括公铁多式联运在内的多种形式的国际多式联运。当然，正如前文所述，在GATS体制下，这种国际多式联运必然是排除空运的。KCP大陆桥物流联盟

综上所述，无论未来新一轮的GATS谈判将国际多式联运服务业归入“国际海运服务”还是归入“海运辅助服务”，其优点在于：避免了将国际多式联运业作为单独的谈判议题，有利于WTO成员方在既有的、比较熟悉的海运服务框架内解决国际多式联运业的投资自由化问题；而其缺点在于：WTO各成员方不得不考虑在向外资开放本国国际海运服务市场的同时，本国的公路、铁路或内河沿海运输企业，以及国际货运代理企业可能受到的外资冲击。KCP大陆桥物流联盟

（三）第三种思路：重构海运服务KCP大陆桥物流联盟

在目前的GATS体制下，在海运服务谈判没有取得突破性进展的情况下，国际多式联运业投资的完全自由化不会取得突破性的进展。要解决这一问题，WTO秘书处的建议可能有所裨益，即彻底打破目前作为谈判基础的“海运服务承诺表范本”（MMS）将海运服务分为“三大支柱”的结构，将从接受货物到交付货物的整个运输服务解构为揽货、接受货物、储存货物、装运货物、船舶出港、沿海内河运输、海上运输、船舶进港、船舶靠泊、卸载货物、内陆运输、交付货物等具体服务环节，允许谈判各方自由选取谈判内容，使不同服务环节的谈判可以同时进行，并取得不同的谈判进展。这样就可能有助于避免某一个具体服务环节的谈判分歧使整个某一“支柱”的谈判陷入僵局的情况。[11]但这一建议一旦实行，就有可能意味着谈判各方不得不放弃已有的成果，在一个陌生的框架下重新开始谈判，从而产生巨大的谈判成本。KCP大陆桥物流联盟

二、我国国内法下国际多式联运外资准入的“多轨制”问题KCP大陆桥物流联盟

在我国，国际多式联运服务的含义并不清晰。我国《海商法》第102条将多式联运限定为“多式联运经营人以两种以上的不同运输方式，其中一种是海上运输方式，负责将货物从接收地运至目的地交付收货人”。《海商法》所规制的是与船舶有关的海商、海事法律关系，并不涉及外资准入事项。KCP大陆桥物流联盟

（一）我国国内法构造的三种国际多式联运模式KCP大陆桥物流联盟

发改委和商务部联合颁布的《外商投资产业指导目录》（以下简称《目录》）体现了我国指导外商直接投资的重要产业政策。2011版目录将国际多式联运和国际海上运输视为两种不同的运输服务。所以该目录中的国际多式联运应当理解为以任意两种以上的不同运输方式所进行的货物运输，运输过程并不必然包含海运区段。从表面来看，《目录》将国际多式联运列为鼓励外商投资之产业，没有对外资比例作出限定。但从《国际海运条例》、《外商投资国际海运业管理规定》、《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》和《国际集装箱多式联运管理规则》等法律法规及规范性文件的相关规定来看，目前我国法律实际上构造了三种不同模式的国际多式联运服务，每种模式对外资准入事项的规定有所不同：一是1997年交通部和铁道部联合颁布的《国际集装箱多式联运管理规则》。作为我国唯一一部关于国际多式联运管理的特别规定，该规则适用于我国水路、公路和铁路的国际集装箱多式联运，但不适用于包含空运区段的国际多式联运。[12]此种模式下的多式联运经营人范围很广，既可以是拥有或经营运输工具的运输企业，也可以是不拥有或经营运输工具的货运代理企业、无船承运人或船务公司。①二是2002年国务院颁布的《国际海运条例》及2004年交通部和商务部于联合颁布的《外商投资国际海运业管理规定》。两者规定，国际多式联运必须包含海运区段在内，但与海运衔接运输方式并未受到明确限制，所以可以是包括沿海内河、航空、公路和铁路在内的任意运输方式。有三类外商投资企业可以从事这种模式下的国际多式联运经营：拥有或经营船舶的外资海运企业、外国航运公司在我国设立的外资船务公司及外资无船承运人。三是2005年商务部颁布的《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》。该办法指出，外商投资设立的国际货运代理企业经批准可以从事国际多式联运业务，②并没有对具体运输形式作出限定，因此，这种国际多式联运包含以任意两种以上的不同运输方式所构成的货物运输。在这种模式下，多式联运经营人是不拥有或经营任何运输工具的国际货运代理企业。KCP大陆桥物流联盟

（二）外资准入的“多轨制”及其缺陷KCP大陆桥物流联盟

鉴于上述三种国际多式联运模式的存在，不同的外资企业要从事国际多式联运经营，实际上要适用不同的准入规定。在我国，国际多式联运外资准入存在着“多轨制”：第一，无论是何种外资企业，只要其开展的是不包含空运区段的国际多式联运，依照特别规定优于一般规定之原则，都必须遵循《国际集装箱多式联运管理规则》对外资准入作出的特别规定。例如，经营国际多式联运业务的企业最低注册资本一律限制为1000万元人民币，并不区分内资或外资，并且每增加一个经营性机构必须增加注册资金人民币100万元。[13]第二，由于《国际集装箱多式联运管理规则》不适用于含空运区段的国际多式联运，因此外资企业若要开展含空运区段在内的国际多式联运，就需要视不同的经营主体适用相应的外资准入规定。具体而言，如果多式联运经营人是外资国际海运企业、外资船务企业和外资无船承运人，目前仅能适用《国际海运条例》以及《外商投资国际海运业管理规定》对上述三类企业的外资准入所作之规定。若多式联运经营人是外商独资船务公司，则还要适用《外商独资船务公司审批管理暂行办法》和《关于加强外商独资船务公司审批管理工作的通知》等特殊规定。值得注意的是注册资本，我国并未对上述三类企业作出限定，因此其符合《公司法》要求即可。当然，我国对外商独资船务企业的设立数量和地域范围作出了特别规定，即该类企业只能设立在“具有稳定货源或客源的对外开放口岸城市”，[14][15]该外商独资船务企业缴足注册资本并且开业满1年后，方可在具有稳定货源或客源的其他对外开放口岸城市设立独资船务公司分公司，[16]但“每增设一家分公司，应增加注册资本12万美元以上。”[17]另外，对无船承运人企业而言，还需缴纳一定的保证金。如果多式联运经营人是国际货代企业，则应适用《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》对外资准入之规定。例如，在货代企业从事国际多式联运业务的情形下，其注册资本的最低限额最高为500万元人民币，①仅为《国际集装箱多式联运管理规则》所规定的最低资本限额的一半。KCP大陆桥物流联盟

我国将国际多式联运分为含空运区段和不含空运区段两种，前者由《国际集装箱多式联运管理规则》调整，后者由《国际海运条例》及商务部、交通部颁布的多部部门规章调整。这就造成了我国国际多式联运业相关管理法规的两个缺陷，即重叠与缺失。一方面，依据《国际集装箱多式联运管理规则》，从事海公联运的企业需满足最低注册资本1000万元人民币的规定，但依据《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》，从事海空联运的国际货代企业的注册资本仅为500万元人民币。这种仅因与海运所衔接的运输区段的差别就适用不同的规定，进而适用不同注册资本限制的管理体制显然缺乏足够的合理性。另外，《国际海运条例》、《外商投资海运企业管理规定》和《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》等规定又将多式联运经营人人为分割成国际海运企业、国际货代企业、无船承运人企业和船务企业等多种角色，分别适用不同的外资准入规定，这同样导致了不合理情形的出现。以海空2790联运业务为例，外资货代企业最低注册资本需达到500万元人民币，而如果外商以无船承运人身份从事多式联运业务，则仅需在达到《公司法》规定的最低限额的基础上缴纳80万保证金即可。在从事同样业务的情况下，仅因经营主体身份不同就导致所适用规定的不同，这很难说是一种公平合理的管理制度。从这一点看，我国极有必要将不同法律法规中有关国际多式联运业管理的规定予以充分整合，改变目前重叠管理的现状。另一方面，理论上说，空运企业、公路运输企业、铁路运输企业和专门从事国际多式联运业务的多式联运企业都可能从事国际多式联运业务，但在目前的法律制度下，倘若上述四类企业要从事含空运区段的国际多式联运业务，我国并没有可以适用的关于外资准入的规定。需要明确的是，尽管2006年《商务部关于进一步做好物流领域吸引外资工作的通知》第2条规定外国投资者可以申请从事包括铁路、公路、海运及航空运输在内的多种业务，只要注册资本“符合分别从事所申请的各项物流业务的资格条件要求中的最高条件。”但这并不等于认可任何运输类型的外商投资企业都可以从事国际多式联运业务，因为国际多式联运并不是各种物流运输方式的简单叠加。正相反，作为一种将不同运输方式有机结合的运输方式，它有其特定的内涵，即由一个多式联运经营人签发一份类似海运提单、具有物权凭证属性、可以流通的多式联运单据，并对货物的全程运输负责。多式联运经营人与物流经营人另一点重要差异在于，多式联运经营人有权对货物的灭失和损坏主张一定的承运人免责事由和责任限制。实际上，只有在法律明确规定的情况下，相关企业才可以多式联运经营人的身份依法开展国际多式联运经营。而《外商投资道路运输业管理规定》、《外商投资民用航空业规定》和《外商投资铁路货物运输审批与管理暂行办法》均未规定从事相关行业经营的外商投资企业可以开展国际多式联运业务。因此，在《国际集装箱多式联运管理规则》不适用于包含空运区段的国际多式联运的情况下，外资空运、公路运输、铁路运输和多式联运企业申请从事含空运区段的国际多式联运需要满足何种条件，目前仍处于无法可依的状态。但值得注意的是，2007年修订的《中美航空运输协定》已经明确赋予了美方空运企业在我国境内从事国际多式联运的权利。该协定第11条第6款明确规定，中美双方空运企业具有从事不包含海运区段的国际多式联运的权利，即双方的空运企业并不需要在对方境内设立独资或合资的子公司就可以在对方境内自行开展或雇佣第三方从事与国际航空运输相衔接的陆路或内水货物运输服务，并就整个运输过程向货主收取一笔统一的运费。例如，美方空运企业将货物空运至我国口岸后可自行安排铁路或公路运输将货物运至最终目的地。既然我国在双边空运协定中明确向美方空运企业开放了多式联运业务，那就没有理由不在国内法中对包括外资空运企业在内的外资运输企业能否从事国际多式联运的问题作出明确规定。KCP大陆桥物流联盟

三、外商独资企业的国际多式联运经营资格之辨KCP大陆桥物流联盟

依据上述诸法律、法规、部门规章和规范性文件等规定，外商可以采用合资企业的形式从事国际多式联运业务。但外商独资企业是否可以从事国际多式联运经营，这一点并不清晰。2011版《目录》将国际多式联运业列为鼓励外商投资产业，未对外资比例作出任何限定。反观《目录》对同为鼓励外商投资产业的“定期、不定期国际海上运输业务”的限制性要求为“中方控股”，因此从表面看来，《目录》似乎允许外商设立独资企业开展国际多式联运服务。然而，《目录》的这一规定则与1997年《国际集装箱多式联运管理规则》存在冲突。因为后者明确指出，“外商独资企业不得从事多式联运业务，法律、行政法规另有规定的除外。”[18]从目前法律规定看，《国际集装箱多式联运管理规则》所称的除外情况有两种：一是外国航运公司在我国设立的独资船务公司可以从事国际多式联运经营，但这其实要满足双重条件。第一重条件是，外国航运公司只有在其所在国与我国签订过双边海运协定的前提下才能在我国设立独资船务公司。[19]例如，美国及欧盟成员国的航运公司可以依据中美及中欧双边海运协定在我国设立独资船务公司。当然，该外国航运公司还需满足其他一些限定性条件。[20]第二重条件是，外国航运公司在我国设立的独资船务公司的注册资本必须达到1000万元人民币，且该外国航运公司必须从事了我国港口至外国港口间的集装箱班轮运输。在满足上述双重条件的基础上，外国航运公司在我国设立的独资船务公司可以从事国际多式联运经营。但该独资企业只能从事签发多式联运单据、签订合同、揽货及结汇的业务，而必须将我国境内的公路、铁路和沿海内河运输委托给我国境内取得资质的运输企业。[21]二是依照我国在GATS中就国际货代业所作的开放承诺，2005年《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》规定，从2005年12月11日起允许外商设立独资的货运代理企业，[22]该独资企业经批准可以从事国际多式联运业务。KCP大陆桥物流联盟

可见，若要解决2011版《目录》与《国际集装箱多式联运管理规则》间的冲突，有必要将《目录》中国际多式联运服务的经营主体限于外商独资船务公司和外商独资国际货代企业两类。这意味着，国际海运企业和无船承运人企业所开展的国际多式联运服务应当被归入《目录》中的“定期、不定期国际海上运输业务”。KCP大陆桥物流联盟

四、国际多式联运服务业外资并购的国家安全审查KCP大陆桥物流联盟

在我国，外资并购逐渐成为利用外资的主要形式之一，[23]而跨国公司大规模的外资并购有可能危及东道国国家安全。余劲松教授指出，国家安全不仅包括国防安全，还应当包括经济安全在内。一国遭遇严重的经济危机或者一国的重要产业受外国资本控制均可以看成是影响国家安全的情形。[24]事实上，以美国为代表的一些国家已经建立了针对外资并购的国家安全审查制度。例如，美国外国投资委员会就曾以国家安全考量为由阻止我国华为公司对美国3COM公司和三叶公司的收购。而2006年迪拜世界港口公司接管美国境内港口失败的事件被认为直接导致了美国《外国投资与国家安全法》的出台。[25]可见，运输业显然是影响到一国国家安全的重要产业。以海运业为例，其不但与货物贸易关系密切，并且在服务贸易中占据极大的比重。①不论在战争还是和平时期，海运都对保证物资顺畅运输发挥着重要的作用。在国际多式联运中，多式联运经营人更是得以对运输实施全程控制，将运输的触角延伸至东道国内陆。在我国与欧盟签订的双边海运协定中，我国就国际多式联运业的外资准入作出了明确的承诺。这意味着欧洲航运企业可以通过“绿地投资”和外资并购的方式全程控制从我国内陆至国外的货物运输，进而占据巨大的运输市场份额。仅以丹麦航运巨头马士基公司一家为例，其目前就已经占据了我国航运市场30%的份额，并已经具有了相当大的与我国货主议价的能力，可以对我国的进出口货运施加较大的影响。[25]值得注意的是，在世界主要经济体中，欧盟海运实力最强，掌握了全球约四分之一的海运力量，是海运投资自由化的极力倡导者。[26]在《中欧海运协定》订立后，我国国内运输产业所受到影响不容低估。因此，相关部门需要认真考虑如何在信守双边约定的前提下对我国国内运输产业采取适当的保护措施，以维护我国的经济安全。实际上，2011年《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》已明确指出，外国投资者并购我国境内重要运输企业并且可能取得实际控制权的行为，应当接受“外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议”开展的并购安全审查。在我国目前大规模开放运输市场的情况下，我国有必要对外商并购我国从事国际多式联运运输的国际海运企业、无船承运人企业、国际货代企业及多式联运企业等实施国家安全审查干预，以防外资并购所带来的“挤出效应”和“虚入效应”。[27]KCP大陆桥物流联盟

【参考文献】KCP大陆桥物流联盟

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[17]外商独资船务公司审批管理暂行办法[Z]第11条.KCP大陆桥物流联盟

[18]国际集装箱多式联运管理规则[Z]第11条.KCP大陆桥物流联盟

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[21]关于贯彻实施《国际集装箱多式联运管理规则》的通知[Z].KCP大陆桥物流联盟

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[23]余劲松.国际投资条约仲裁中投资者与东道国权益保护平衡问题研究[J].中国法学，2011，（02）：134.KCP大陆桥物流联盟

[24]刘美，林鹰.外资并购中的国家安全之辩[EB/OL].凤凰网，http：//finance.ifeng.com，2013-06-02.KCP大陆桥物流联盟

[25]黄玫.马士基在华身陷提价门[EB/OL].新浪网，http：//finance.sina.com.cn，2012-02-19.KCP大陆桥物流联盟

[26]商务部服务贸易司.中国服务贸易发展报告2010（行业篇）[EB/OL].商务部网站，http：//tradeinservices.mofcom.gov.cn，2013-01-05.KCP大陆桥物流联盟

[27]张学安.中国外资准入法律再审视[J].河南社会科学，2006，（03）：61.KCP大陆桥物流联盟

（责任编辑：王秀艳）KCP大陆桥物流联盟

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