援助中亚得失：以塔吉克斯坦为例

2013-09-20 17:28:13
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中国国家主席习近平上周出访了中亚，而早在今年5月，他就与塔吉克斯坦首脑举行了会谈，中塔关系提升为战略伙伴关系，成为中国与小国平等关系典范，在中亚地区具有示范意义。鉴于塔吉克斯坦紧邻俄罗斯、中国、阿富汗及境内充足的水资源，塔吉克斯坦对美国和欧盟的战略价值大幅提升。出于“反恐”的现实需要，塔吉克斯坦已成为中亚五国之中中美欧三方共同的重点援助对象国。观察三国对塔吉克斯坦的援助情况，有助于理解中国中亚外交的优势与不足。tZi大陆桥物流联盟

从援助资金来源和使用看，1992-2010年，中国约为6.8亿美元，其中以政府优惠贷款为主；1992-2011年，美国为9.84亿美元，欧盟5.64亿欧元，约合为7.5亿美元，美欧双方以无偿援助为主。tZi大陆桥物流联盟

　　中国援外资金由财政部按预决算制统一管理，无偿援助资金由商务部管理，优惠贷款由商务部和中国进出口银行共同管理，国际经济合作事务局具体负责援外项目实施。

　　美国对外援助的主要管理机构美国国际开发署负责分配援助资金，具体执行项目的主要是私营组织，包括非政府组织、大学及其他营利性公司。美国对塔吉克斯坦的援助主要采取技术援助而非资金赠款援助的方式，技术援助主要提供给议会，以便加强监督力度，同时还可提高其制衡行政权力的能力。

　　欧盟的援助资金主要通过欧洲发展基金（EDF，是多年基金，由欧共体预算外的成员国自愿捐助组成）和发展合作工具（DCI，由欧共体预算拨款）两个金融工具实施，EDF和DCI在中亚的援助是无偿援助，欧洲重建和发展银行（EBRD）提供商业贷款，欧盟驻第三国使团具体负责以上资金支持项目的执行工作。

　　除了双边和地区援助，美国和欧盟都为援助中亚的国际金融机构提供资金，通过国际组织扩大援助渠道。此外，美国和欧盟的非政府组织与政府部门互相配合，广泛参与了在中亚的援助活动。

　　从援助领域分配看，中国援助围绕塔方的“实现能源独立、摆脱交通困境、保障粮食安全”三大战略领域展开，项目主要分布在经济基础设施、农业、工业、公共设施、教育等领域，并且不附加件任何政治条件，这既满足了受援国的心理需求，又符合受援国现实利益需要，使中国有限的援助资金得到较好利用，符合邓小平提倡的“少花钱、多办事”的援助理念。

　　美国和欧盟援助领域宽泛，深入到社会发展的各个层面，主要集中在：一是经济社会可持续发展领域，经营性援助项目非常少；另一个是立法、司法等上层建筑的援助，在他们看来，最好的援助是通过建立长久的制度以及创造能产生繁荣的条件——法律法规透明度来获得成功的。这些领域的援助既有助于受援国的长远发展，又有助于争取民心，也有助于普及其价值观和实现长期利益。此外，美国和欧盟在塔吉克斯坦是地区和双边项目同时推进，既有对地区层面普遍性问题的重视，又有对塔吉克斯坦国家特殊性问题的关照。

　　与美欧相比，中国援助领域较窄，人道主义援助也较少。据塔方数据，2010年塔共接8461.7万美元的人道援助，主要援助国有美国55.6%，哈萨克斯坦9%，俄罗斯5.2%，德国4.7%，中国0.7%。与中美相比，欧盟的项目设计更富有层次感，更加全面、细致并非常务实，符合塔吉克斯坦当前社会发展的实际需要。如发展合作工具下的“投资于民”计划，同时还设有次主题计划“知识和技能普及”，该计划关注职业技术教育体系和创造就业机会，这是将技术发展和消除贫困联系起来的重要环节，是保证欧盟对塔双边计划第一支柱——消除贫困实现的有效手段。

　　关于对外援助的效果评估，其核心问题是看援助是否达到了预期的目标。2013年5月的《中塔关于建立战略伙伴关系的联合宣言》中，双方继续扩大了全方位经济合作，涉及交通基础设施、资源、能源、农业、金融、安全、人文领域。

　　美国对塔吉克斯坦的援助政策也在不断调整中，推动尊重人权和善治在中亚地区的最终出现是美国的长期目标。目前，美国开展了与塔吉克斯坦的战略对话，以避免塔吉克斯坦成为“失败”国家。2013年3月2日，塔吉克斯坦结束了长达11年的入世谈判，成为世界贸易组织第159个正式成员，成为继吉尔吉斯斯坦后第二个入世的中亚国家。

　　欧盟项目监督体系表明，欧盟在塔吉克斯坦的援助成效是明显的，80%以上都达到了预期效果。欧盟的援助效果还可以从塔方考评，塔吉克斯坦政府日益重视欧盟的作用，视其为国家转型进程中值得信赖的亲密政治伙伴，塔国家领导人多次提及，欧盟是他们国家政治、经济和社会转型改革的参照体。

　　简单总结下来，美国援助主要按地缘政治规划，随着塔吉克斯坦由独立初期的边缘地位逐渐上升为反恐的前沿阵地，美国的援助也逐渐上升。

　　欧盟非常理智地把带有西方色彩的价值观念置于“发展”这一总框架内，并更加重视消除贫困与促进发展等问题，值得关注的是，2007-2013年，教育超越能源和运输成为欧盟资金投入最多的地区项目。因受塔吉克斯坦国内动荡局势影响,欧盟教育援助在塔实施时间较短，但其援助项目具有很强的针对性，如针对塔吉克斯坦高等教育相对封闭落后的状况，专门为塔国立贸易大学建设对外交流网络，并在部分大学培训负责对外合作的人员。欧盟希望教育援助能够对中亚各国的发展产生“知识驱动力”,是欧盟对中亚人才和未来的投资。

　　中国援助中强调“平等”和“互利双赢”，以帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路为目的，这是由中国外交一贯奉行的和平共处五项原则决定的，是中国“和为贵”、“兼相爱，交相利”等文化传统和政治发展道路所决定的，与美欧援助理念“向穷人施舍是应该做的事情”和“用援助推进发展”等有不同的思想渊源。目前，受国内国际各种因素的制约，中国技术层面不够成熟，经验不够丰富，“平等”、“互利”等援助理念的魅力尚未充分发挥出来，但作为“新兴援助国”中提供援助最多、受援国范围最广的国家，在当前大国援助竞争或合作中，树立中国人对中国文化和道路选择的信心是最紧迫和重要的，中国需要不断加强信心和能力建设，把中国文化中的深邃智慧通过援助事业建设者奉献给世界，从而丰富人类的发展经验。

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